México, Distrito Federal, a veinticinco de febrero de dos mil nueve.

VISTOS para resolver los autos de los expedientes al rubro indicados, relativos a los recursos de apelación promovidos por el Partido Revolucionario Institucional y el Partido Acción Nacional, respectivamente, en contra de la resolución CL/REV/16/001/2009 y su acumulada CL/REV/16/002/2009, emitida el siete de febrero de dos mil nueve, por el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en el Estado de Michoacán, y

R E S U L T A N D O

I. Antecedentes. Mediante escrito de catorce de enero de dos mil nueve, el representante del Partido Revolucionario Institucional ante el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en Michoacán, presentó ante el 08 Distrito Electoral con cabecera en Morelia, Michoacán, denuncia en contra del Partido Acción Nacional, por hechos que consideró violatorios del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

II. Por resolución de diecinueve de enero del presente año, el aludido 08 Consejo Distrital del Instituto Federal Electoral, emitió resolución en el sentido siguiente:

PRIMERO. Se declara parcialmente fundada la queja presentada por el Partido Revolucionario Institucional en contra del Partido Acción Nacional, en términos de lo expuesto en el considerando 8 de la presente resolución.

SEGUNDO. Se ordena al Partido Acción Nacional sean retirados definitivamente los espectaculares donde promociona programas de gobierno federal, referidos en el cuerpo de la presente resolución, en un plazo perentorio de cuarenta y ocho horas a partir de la aprobación de la presente resolución.

TERCERO. Dese vista con copia del presente expediente al Consejo Local del Instituto Federal Electoral en el Estado de Michoacán.

CUARTO. Notifíquese personalmente la presente resolución.

III. Disconformes con lo anterior, mediante ocursos de veintidós y veintitrés de enero de dos mil nueve, los representantes de los Partidos Revolucionario Institucional y Acción Nacional, respectivamente, ante el 08 Consejo Distrital del Instituto Federal Electoral con cabecera en Morelia, Michoacán, presentaron sendos recursos de revisión.

IV. El siete de febrero del año en curso, el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en el Estado de Michoacán, dictó resolución en el sentido siguiente:

PRIMERO: Se modifica la resolución emitida por el Consejo Distrital 08, Morelia, Michoacán, de fecha diecinueve de enero de dos mil nueve, dentro del expediente identificado con el número CD08/QPRI/CD08/MICH/001/2009. 

SEGUNDO. Se concluye que sólo los espectaculares enlistados como número cinco y número ocho, referentes al Seguro Popular y al Programa de Estancias Infantiles, para apoyar a madres trabajadoras, respectivamente, utilizan indebidamente los nombres de dichos programas sociales. En los otros siete espectaculares el Partido Acción Nacional puede seguir realizando la exposición de sus mensajes.

TERCERO. Se le impone al Partido Acción Nacional una amonestación pública por violar lo dispuesto en los artículos 38, párrafo 1, inciso a) y 342, párrafo 1, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

La cual fue notificada personalmente a los partidos involucrados, el nueve de febrero de dos mil nueve.

V. Recursos de apelación. En contra de la determinación que antecede, mediante escritos de trece de febrero de dos mil nueve, los representantes de los partidos Revolucionario Institucional y Acción Nacional ante el aludido Consejo Local, presentaron recurso de apelación.

  VI. Tramitación. La autoridad responsable tramitó los medios de impugnación, remitiéndolos a la Sala Regional del Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal, con sede en Toluca, Estado de México, con las constancias atinentes y su informe circunstanciado.

VII. Facultad de atracción. A través del escrito de demanda del Partido Acción Nacional, así como por medio del acuerdo de dieciocho de febrero de dos mil nueve, de la Sala Regional Toluca de este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se solicitó que esta Sala Superior ejerciera su facultad de atracción para conocer y resolver los recursos de apelación ST-RAP-1/2009 y ST-RAP-2/2009.

El diecinueve siguiente, este órgano jurisdiccional resolvió el SUP-SFA-4/2009, en el sentido declarar procedentes las solicitudes de ejercicio de la facultad de atracción planteadas.

VIII. Turno. Mediante acuerdo de veinte de febrero de dos mil nueve, dictado por la Magistrada Presidenta María del Carmen Alanis Figueroa, acordó turnar los expedientes a la ponencia a su cargo para los efectos del artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, lo cual se cumplimentó a través de los oficios TEPJF-SGA-316/09 y TEPJF-SGA-317/09, suscritos por el Secretario General de Acuerdos.

 IX. Requerimiento. Mediante acuerdos de veintitrés de febrero de dos mil nueve, se requirió diversa documentación para la debida sustanciación de los expedientes, la cual fue remitida oportunamente, por lo que los requerimientos se tuvieron debidamente cumplimentados.              

X. Admisión y cierre de Instrucción. El veinticuatro de febrero del año en curso, la Magistrada Electoral admitió y declaró cerrada la instrucción con lo cual los asuntos quedaron en estado de dictar sentencia.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. La competencia original para decidir esta impugnación corresponde a la Sala Regional de la Quinta Circunscripción Plurinominal del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación con sede en el Toluca, Estado de México; no obstante, a través de lo decidido en el SFA-4/2009, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 99, párrafo noveno de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 184, 186, fracción X y 189 bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, esta Sala Superior ejerce su jurisdicción y ejerce su competencia extraordinaria para conocer de los recursos de apelación, en los que se cuestiona una determinación emitida por el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en el estado de Michoacán.

SEGUNDO. Acumulación. Del examen de los escritos de demanda relativos a los recursos de apelación contenidos en los expedientes SUP-RAP-23/2009 y SUP-RAP-24/2009, esta Sala Superior advierte la conexidad en la causa, dado que existe identidad en el acto reclamado, pues en ambos se impugna la resolución emitida por el Consejo Local del Instituto Federal Electoral del Estado de Michoacán, relativa a la utilización de propaganda con referencia a programas de índole social.

En esas condiciones, con fundamento en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 31 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, así como 73, fracción I, y 74 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, lo conducente es decretar la acumulación del recurso de apelación correspondiente al expediente SUP-RAP-24/2009, al diverso recurso SUP-RAP-23/2009, por ser éste el que se recibió en primer lugar. Lo anterior para que sean decididos de manera conjunta, a efecto de facilitar su pronta y expedita resolución.

En consecuencia, deberá glosarse copia certificada de los puntos resolutivos de la presente sentencia a los autos del medio de impugnación acumulado.

TERCERO. Resulta innecesario transcribir tanto la resolución reclamada como los agravios de los institutos políticos apelantes, dado que no constituye obligación legal incluirlos en el texto de los fallos, además de que se tienen a la vista de esta Sala Superior para su debido análisis.

CUARTO. Estudio de Fondo. En esencia, la pretensión esgrimida por el Partido Acción Nacional, se encamina a que se revoque la determinación impugnada, a través de la cual se le sancionó y ordenó el retiro de dos espectaculares, sobre la base de que se trataba de publicidad en la que se inmiscuían temas relacionados con programas sociales.

 La causa de pedir, la hace depender de que ninguna ley se establece la prohibición para que los partidos políticos puedan promover las acciones de sus gobiernos, de ahí que resulte ilegal que el Consejo Local del Instituto Federal Electoral de Michoacán, haya censurado el contenido de dos de sus espectaculares, con el argumento de que se trataba de propaganda en la que se involucraban con programas de carácter social.

 Sostiene que los espectaculares de propagada política calificados de ilegales, se apegan a los límites que señala la propia Constitución, por tal motivo, considera que de ninguna forma podrían ser violatorios de la Ley de Desarrollo Social y el Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2009, pues las prohibiciones contenidas en dichos ordenamientos, son únicamente para las entidades de gobierno que emiten propaganda gubernamental y no para la propaganda política que emiten los partidos políticos.

 Por su parte, el Partido Revolucionario Institucional cuestiona que además de los dos promocionales que se consideraron ilegales, la responsable también debió haber ordenado el retiro de tres espectaculares con la leyenda: “Acción es: apoyar tu economía con becas para que tus hijos sigan estudiando”, así como también imponerle una sanción mayor al partido infractor, consecuencia de la conducta ilícita desplegada.

Le asiste la razón al Partido Acción Nacional, por lo siguiente:

 Al respecto, conviene tener presente, que las consideraciones vertidas por la responsable, para modificar la determinación del 08 Consejo Distrital del Instituto Federal Electoral con cabecera en Morelia, Michoacán, y ordenar únicamente el retiro de dos espectaculares, descansaron en que:

- La propaganda política era aquella difundida durante el periodo de campaña y orientada a difundir ante los ciudadanos las candidaturas registradas por los partidos políticos fuera del periodo de campañas, teniendo como propósito dar a conocer la ideología, programas y acciones que de manera permanente realiza un partido político.

- Del análisis de las frases contenidas en los espectaculares se concluía que sólo dos de nueve, tenían una relación directa con los programas sociales contemplados en la Ley General de Desarrollo Social, y que se enumeraban en los anexos al Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal 2009, pues hacían mención a que:

“Acción es: apoyar a mamás trabajadoras con guarderías y estancias infantiles”

“Acción es: apoyar la economía de millones de mexicanos con el Seguro Popular”

- La interpretación funcional de los artículos 28 de la Ley General de Desarrollo; 18, fracción V, párrafo primero y 39 del Presupuesto de Egresos de la Federación 2009, permitía advertir que se buscaba evitar una vinculación entre los partidos políticos y programas sociales.

   - En tanto que el Partido Acción Nacional había aceptado que dichos promocionales formaban parte de su estrategia política, se configuraba una trasgresión a lo estipulado en los artículos 342, párrafo 1, inciso a), con relación al artículo 38, párrafo primero, inciso a) del  Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en tanto que los partidos políticos se encontraban obligados a conducir sus actividades dentro de los cauces legales.  

- De igual manera, la utilización de programas sociales en la propaganda electoral, vulneraba el principio de equidad contenido en el artículo 41, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

- Dado que se actualizaron las trasgresiones a las disposiciones invocadas, era menester realizar la individualización de la sanción, por lo que, dado que la falta cometida no revestía una gravedad importante al principio de equidad, se trató de utilización de espectaculares en los cuales temporalmente se plasmaron los nombres de programas sociales, y puesto que no existía reincidencia, lo conducente era imponerle una amonestación pública, con relación a los espectaculares que consideró ilegales.

- Destacando que, dado que los restantes siete espectaculares cuestionados, no tenían una relación directa con programas sociales, era ajustado a derecho declarar su licitud.

 Como se adelantó, es de acogerse la pretensión del Partido Acción Nacional y no del Partido Revolucionario Institucional, puesto que contrariamente a lo determinado, no resulta dable que pueda considerársele al primero de los mencionados, como sujeto responsable de una infracción a la ley, con motivo de la emisión de la propaganda en comento.

Sobre el tema, conviene tener presente que los artículos 41, párrafo 2, fracción III, apartado C y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano; 347 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; así como 2, inciso h) del  Reglamento del Instituto Federal Electoral en materia de Propaganda Institucional y Político Electoral de Servidores Públicos, disponen que:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

“Artículo 41

(…)

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

(…)

III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.

Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.

Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.”

“Artículo 134

Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.”

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

“Artículo 347

1. Constituyen infracciones al presente Código de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público:

c) El incumplimiento del principio de imparcialidad establecido por el artículo 134 de la Constitución, cuando tal conducta afecte la equidad de la competencia entre los partidos políticos, entre los aspirantes, precandidatos o candidatos durante los procesos electorales;

d) Durante los procesos electorales, la difusión de propaganda, en cualquier medio de comunicación social, que contravenga lo dispuesto por el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución;

e) La utilización de programas sociales y de sus recursos, del ámbito federal, estatal , municipal, o del Distrito Federal, con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partido político o candidato; y”

Reglamento del Instituto Federal Electoral en Materia de Propaganda Institucional y Político Electoral de Servidores Públicos.

“Artículo 2

Se considerará propaganda político electoral contraria a la ley, aquella contratada con recursos públicos, difundida por instituciones y poderes públicos federales, locales, municipales, o del Distrito Federal, órganos autónomos, cualquier ente público de los tres órganos de gobierno o sus servidores públicos; a través de radio, televisión, prensa, mantas, bardas, anuncios espectaculares, volantes u otros medios similares que contenga alguno de los elementos siguientes:

(…)

h) Cualquier otro mensaje similar destinado a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, a favor o en contra de aspirantes, precandidatos, candidatos o partidos políticos.”

El contenido de estos artículos permite advertir que sus disposiciones están dirigidas a sujetos específicos como son autoridades, órganos de gobierno y servidores públicos, sin que en ninguno de las hipótesis se haga referencia a partidos políticos.

Esto es así porque el artículo 41 habla de propaganda gubernamental; el 134 de servidores públicos de la federación y de las entidades federativas, así como de los municipios y delegaciones del Distrito Federal; el 347 de las autoridades o los servidores públicos en los distintos ámbitos de gobierno, y el 2 del Reglamento de Instituciones, a poderes públicos y órganos en los ámbitos de gobierno.

La referencia a los partidos políticos, que hacen las disposiciones transcritas, está vinculada a los efectos y consecuencias que pueden producirse con motivo de las conductas infractoras en que pueden incurrir esas autoridades, instituciones, órganos de gobierno y servidores públicos, en virtud de que se afecte la equidad en la competencia electoral; más no con relación a que dichos partidos políticos puedan considerarse responsables, con motivo de propaganda que lleven a cabo los sujetos antes descritos.

Esto resulta lógico, dado que a los partidos políticos no se les confiere, dentro de sus atribuciones, el manejo de los recursos a cargo de esas autoridades, instituciones, órganos y servidores públicos, como para responsabilizarlos con motivo de la propaganda en donde se promocione a un partido político determinado.

En consecuencia, contrariamente a lo sustentado, no existe base legal para estimar, que con motivo de la propaganda que dio origen a la denuncia, el Partido Acción Nacional haya transgredido alguna de las disposiciones pretranscritas.

No obsta a la conclusión anterior, que en el artículo 347, párrafo 1, in fine, del Código Federal, esté contenida la denominación cualquier otro ente público, pues como se verá a continuación, no existe base legal para identificar a un partido político con dicha denominación.

Para ello es necesario analizar las reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales publicadas en el Diario Oficial de la Federación de catorce de enero de dos mil ocho.

En la exposición de motivos de la iniciativa de modificación, particularmente, en el aspecto que es materia de estudio, se estimó que desde la promulgación del Código en mil novecientos noventa, éste había carecido de disposiciones que regularan suficientemente los procedimientos para sancionar conductas prohibidas en la Constitución y en la propia Ley.

A efecto de subsanar la omisión apuntada, en la iniciativa se propuso un nuevo Libro Séptimo, correspondiente a los procedimientos para la imposición de sanciones a los sujetos que incurrieran en conductas prohibidas, y en la que se quiso establecer con precisión las sanciones aplicables.

Al respecto, en la exposición de motivos se señala que:

“Para los propósitos antes señalados, en el título primero del nuevo libro se definen los sujetos que pueden incurrir en infracciones, se tipifican las conductas sancionables y se determinan las sanciones aplicables por parte de la autoridad administrativa, es decir, por el Consejo General del Instituto Federal Electoral”.

En el dictamen emitido por la Comisión de Gobernación de la Cámara de Diputados (en su calidad de cámara revisora) se retoma el señalamiento de las omisiones en que incurría el Código anterior, para establecer sanciones aplicables a conductas violatorias de la norma; así mismo, en dicho dictamen, con relación al capítulo primero del nuevo Libro Séptimo, se destaca lo siguiente:

“En el capítulo primero se establece quiénes pueden ser sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las normas del Código, las conductas sancionables y las sanciones que pueden ser impuestas. Se incorporan como sujetos sancionables a los aspirantes a cargos de elección popular, los ciudadanos, o cualquier persona física o moral; las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobiernos municipales; órganos de gobiernos de Distrito Federal, órganos autónomos, y cualquier otro ente público; los concesionarios y permisionarios de radio o televisión; las organizaciones de ciudadanos que pretendan formar partido político; las organizaciones sindicales, laborales o patronales, o de cualquier otra agrupación con objeto social diferente a la creación de partidos políticos, así como sus integrantes o dirigentes.

El apartado de infracciones se ha sistematizado para agrupar este tipo de faltas de acuerdo al sujeto infractor. De esta manera se enlistan las infracciones de los partidos políticos, de los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular, de las personas físicas y morales. También se incorporaron al texto del código nuevas infracciones que pueden ser cometidas por las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público; las infracciones de los notarios públicos, los concesionarios o permisionarios de radio y televisión, las conductas infractoras de las organizaciones de ciudadanos que pretendan constituir partidos políticos, así como de las organizaciones sindicales, laborales o patronales, o de cualquier otra agrupación con objeto social diferente a la creación de partidos políticos. En relación con los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión, se perfeccionó la redacción de la norma precedente.

El catálogo de sanciones a imponer por las infracciones de las normas del código se reorganizó tomando como criterio al sujeto infractor. Así mismo, al final del capítulo se fijan reglas para la individualización de la sanción.”

Las expresiones vertidas en la exposición de motivos y en el dictamen precedentes, cobran concreción puntual en la implementación del nuevo Libro Séptimo denominado De los regímenes sancionador electoral y disciplinario interno.

En el título primero de dicho libro De las faltas electorales y su sanción, tiene relevancia su primer capítulo por su vinculación primordial al presente estudio, dado que se refiere a Sujetos, conductas sancionables y sanciones.

El capítulo en comento está integrado por los artículos 340 a 355, que para efectos esquemáticos (específicamente) corresponderían a los tres grupos a que se refiere el capítulo: a) sujetos, b) conductas infractoras y c) sanciones.

Del procedimiento legislativo antes mencionado, destaca la expresa intención del legislador de organizar las infracciones en orden a los sujetos responsables, de lo que se obtiene que, por criterio legal expreso, el catálogo de sanciones referido a cada sujeto responsable es de carácter taxativo y excluyente, lo que significa que se separaron las infracciones y las sanciones en que podría incurrir cada sujeto, con la intención de no mezclar o confundir las conductas ilícitas en que cada uno podría incurrir.

El carácter excluyente de la organización legal de las conductas consideradas como ilícitas, se traduce en que las infracciones que el legislador sistematizó por separado para un sujeto, no son aplicables a otro diferente, ya que para cada uno rige el conjunto de infracciones previamente determinado por el legislador.

Esta circunstancia expresamente manifestada por el legislador, consistente en su voluntad de sistematizar las infracciones en orden al sujeto responsable, constituye un principio de interpretación que orienta la forma de resolver el tipo de casos sometidos a esta Sala Superior.

Tomando en consideración lo expuesto, se abordará el análisis de los tres grupos citados, con relación particular a la materia de estudio, es decir, a la propaganda del Partido Acción Nacional motivo de denuncia, que involucra temas atinentes a partidos políticos, propaganda y programas de gobierno.

a) Sujetos.

En el artículo 341 se particulariza quiénes son sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones electorales contenidas en el Código, y en los incisos que componen el párrafo 1 de ese numeral, se precisan los distintos grupos de sujetos de responsabilidad, de los que son de destacarse los identificados con los incisos a), c) y f):

a) Los partidos políticos.

c) Los aspirantes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular.

f) Las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos y cualquier otro ente público.

Es evidente que al mencionarse en incisos diferentes a los partidos políticos y a los demás sujetos de responsabilidad, el legislador quiso diferenciar los grupos de sujetos imputables, por lo que no habría razón, para considerar que en la denominación ente público —inciso f)— deba considerarse también a los partidos políticos.

Lo anterior se ve reforzado porque como se verá a continuación, el legislador establece el catálogo de infracciones que se pueden imputar a cada uno de los grupos de sujetos responsables, y al respecto debe resaltarse que en el grupo específico de los partidos políticos se relacionan, puntualmente, las conductas sancionables que le son atribuibles.

Del mismo modo, lo previsto en la Ley General de Desarrollo Social y en el Presupuesto de Egresos de la Federación citados, respecto de la propaganda de los programas sociales, evidencia que las obligaciones a las cuales se refieren dichas normas, tienen como sujetos a todas las dependencias y organismos, así como a los servidores públicos del Ejecutivo Federal, de los poderes ejecutivos de las entidades federativas y de los municipios, así como a los del Poder Legislativo, en sus respectivas competencias y según les corresponda de acuerdo a sus atribuciones (artículos 4 de la Ley mencionada y 28 del Presupuesto).

b) Conductas infractoras.

Con relación a los partidos políticos, en el artículo 342, párrafo 1 incisos a), e), g), h) y j), se prevén hipótesis sancionables que vinculan propaganda.

Esas hipótesis se refieren a lo siguiente:

1. El cumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 38 del propio Código, que en materia de propaganda política o electoral, se refieren a abstenerse de cualquier expresión que denigre a las instituciones y a los partidos o que calumnie a las personas; así como abstenerse de utilizar símbolos religiosos, expresiones, alusiones o fundamentaciones de carácter religioso.

2. Realización anticipada de actos de precampaña o campaña.

3. Realización de actos de precampaña o campaña en territorio extranjero, cuando se acredite que se hizo con consentimiento de algún partido político, sin perjuicio de que se determine la responsabilidad de quien hubiera cometido la infracción.

4. Incumplimiento de las demás disposiciones atinentes a precampañas y campañas electorales.

5. Difusión de propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos.

Con relación a los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular debe tenerse en cuenta lo que dispone el artículo 344, párrafo 1, incisos a) y f), en donde se establece como infracción, que realicen actos anticipados de precampaña o campaña; así como el incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en el Código.

Por último respecto de autoridades y servidores públicos, en lo que interesa a este estudio, el artículo 347 párrafo 1 inciso e) dispone a la letra:

“Artículo 347.

1. Constituyen infracciones al presente Código de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público (…).

e) La utilización de programas sociales y de sus recursos, del ámbito federal, estatal, municipal o del Distrito Federal, con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partido político o candidato; (…)”

En esa transcripción se hace evidente que la utilización de programas y de sus recursos con fines electorales está prohibido específicamente a los servidores públicos y a las autoridades descritas en la transcripción precedente.

c) Sanciones.

Por último se estima pertinente mencionar que en el artículo 354 se establecen las infracciones que se pueden imponer a cada uno de los sujetos responsables, y de manera diferenciada, se determinan las que se pueden imponer a:

a) Partidos políticos.

b) Agrupaciones políticas nacionales.

c) Aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular.

d) Ciudadanos, dirigentes y afiliados a los partidos políticos o de cualquier persona física o moral.

e) Observadores electorales u organizaciones de observadores electorales.

f) Concesionarios o permisionarios de radio y televisión.

g) Organizaciones de ciudadanos que pretendan constituir partidos políticos.

h) Organizaciones sindicales, laborales o patronales, o de cualquier otra agrupación con objeto social diferente a la creación de partidos políticos, así como sus integrantes o dirigentes en lo relativo a la creación y registro de partidos políticos.

La enumeración de sanciones aplicables a los sujetos relacionados en los incisos anteriores, encuentran correspondencia con los especificados en el artículo 341 (referido a los sujetos de responsabilidad) salvo los identificados en los incisos f), g), h) y l) de dicho artículo, que se enlistan a continuación

“f) Las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público;

g) Los notarios públicos;

h) Los extranjeros; (…)

l) Los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión; (…)”

Respecto de estos sujetos responsables, en el artículo 355, párrafos 1, 2, 3 y 4 se dan los lineamientos respectivos para el trámite que debe seguirse, y se pueda advertir de manera general, que la Autoridad Administrativa Electoral toma conocimiento de la infracción, integra expediente y remite a la autoridad conducente (Auditoría Superior o equivalente a la entidad federativa; Colegio de Notarios; Secretaría de Gobernación) para los efectos que establezca las leyes aplicables.

Por último en los párrafos 5 a 7 del artículo 355 se dan los lineamientos para la individualización de las sanciones que habrá de aplicar la Autoridad Administrativa Electoral.

Así, en función de las afirmaciones realizadas en la exposición de motivos de la iniciativa de modificaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, del dictamen de la Cámara de Diputados y del análisis de las disposiciones del texto vigente de dicho Código, es posible arribar a las conclusiones siguientes.

- A los sujetos responsables, que ya relacionaba el texto anterior del Código, se incorporaron otros, que realizaban conductas que el Código no tipificaba como sancionables de manera expresa.

- En el capítulo primero del Libro Séptimo se clasifica claramente a los distintos grupos de sujetos responsables. Entre esos grupos diferenciados se encuentran, entre otros: a) los partidos políticos; b) aspirantes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, y c) las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público.

- En las hipótesis de conductas que dan lugar a fincar responsabilidad a los partidos políticos, no se especifica alguna que describa como hecho sancionable el hacer propaganda con referencia a programas sociales.

- Entre la descripción de conductas que producen infracción, vinculadas a programas sociales, se encuentran únicamente las imputables a las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público, al prohibírseles utilizar programas sociales y sus recursos con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partido político.

- Aunque en la relación de los sujetos responsables del párrafo anterior se incluye la denominación cualquier otro ente público, en esta categoría no es posible ubicar a los partidos políticos, pues éstos corresponden a un grupo específico diverso de sujetos responsables, y de igual forma, se establecen las infracciones particulares que se pueden imputar a dichos partidos políticos.

- El análisis previo a estas conclusiones permite observar, que el legislador ordinario racionalmente estableció determinados grupos de sujetos responsables; los catálogos de conductas imputables a cada uno de esos grupos, y las sanciones que en su caso se pueden imponer a la mayoría de esos grupos de sujetos responsables.

- Entonces no hay base admisible, para sustentar que hipótesis de conductas sancionables atribuibles a los servidores públicos y a las autoridades (vinculados específicamente con programas sociales y sus recursos) puedan ser trasladadas al ámbito de los partidos políticos, ya que si ésta hubiera sido la intención del legislador, esas conductas las habría considerado también dentro del catálogo de conductas sancionables respecto de los partidos políticos.

- Por tanto la denominación cualquier otro ente público debe referirse a órganos de gobierno [no relacionados en el artículo 341, párrafo 1, inciso f)], que por sus propias atribuciones manejen programas sociales y sus recursos, como podría ser una empresa de participación estatal mayoritaria.

- Ante la falta de hipótesis legal en donde se establezca responsabilidad de partidos políticos por realizar propaganda vinculada a programas sociales, no hay duda que se está ante la falta o ausencia de tipicidad, cuando un partido político realiza actos de la índole apuntada, y ante la exigencia de estricta tipicidad que rige en el Derecho Administrativo Sancionador Electoral, no es posible tomar elementos de supuestos legales concernientes a servidores públicos y autoridades, para aplicarlos a los partidos políticos y encuadrar su conducta como sancionable.

Todas estas consideraciones dan lugar a sostener que conforme al análisis de los artículos que conforman el capítulo primero del Libro Séptimo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, no existe disposición que describa como infractora una conducta, en la que un partido político realice propaganda con referencia a programas sociales.

De igual manera, resulta inexacto que la propaganda en cuestión, resulte violatoria de disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social y del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el año dos mil nueve.

En efecto, en los artículos 4, 15, 18, 22 y 28 de la Ley General de Desarrollo Social establecen:

 “Artículo 28. La publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: "Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”.

Artículo 4. La aplicación de la presente Ley corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de sus dependencias y organismos, a los poderes ejecutivos de las entidades federativas y a los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias; así como las que les competen, de acuerdo a sus atribuciones, al Poder Legislativo.

Artículo 15. La Elaboración del Programa Nacional de Desarrollo Social estará a cargo del Ejecutivo Federal en los términos y condiciones de la Ley de Planeación.

Artículo 18. Los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son prioritarios y de interés público, por lo cual serán objeto de seguimiento y evaluación de acuerdo con esta Ley; y no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales, excepto en los casos y términos que establezca la Cámara de Diputados al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Artículo 22. En el Presupuesto Anual de Egresos de la Federación, se establecerán las partidas presupuestales específicas para los programas de desarrollo social y no podrán destinarse a fines distintos.

“Artículo 28. La publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: "Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”.

Por su parte, el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009.

“Artículo 18. Los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos, así como las dependencias y entidades podrán destinar recursos presupuestarios para actividades de comunicación social a través de la radio y la televisión, siempre y cuando hayan solicitado en primera instancia los tiempos que por ley otorgan al Estado las empresas de comunicación y éstos no estuvieran disponibles en los espacios específicos y en la vigencia solicitada.

V. La publicidad que adquieran las dependencias y entidades para la difusión de los programas sujetos a reglas de operación deberá incluir, claramente visible y audible, la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa”. Sólo en los casos de los programas de desarrollo social y del Sistema de Protección Social en Salud, deberán incluirse, respectivamente, las leyendas establecidas en los artículos 28 de la Ley General de Desarrollo Social y 39 de este Decreto. Para lo anterior, deberán considerarse las características de cada medio.”

“Artículo 39. La operación del Sistema de Protección Social en Salud deberá sujetarse a lo siguiente:

XI. La Secretaría de Salud deberá incluir, tanto en el documento de identificación que presentan los beneficiarios para recibir los apoyos, establecido por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, como en las guías y materiales de difusión la leyenda: “El Seguro Popular es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”, y realizará acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la transparencia y evitar cualquier manipulación política de la afiliación o la prestación del servicio médico;

XII. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, elaborará modificaciones a los lineamientos de difusión, en su caso, e incluirá en los materiales de difusión para el personal operativo, la siguiente leyenda: “El condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona de acuerdo con las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El Seguro Popular es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos”, y”

La utilización de propaganda relativa a los programas de desarrollo social por parte de los partidos políticos como mecanismo de promoción política, no desnaturaliza, ni afecta la imparcialidad, tampoco lesiona la equidad y, menos aun, atenta en contra de la dignidad de las personas.

La implementación, ejercicio y vigilancia de los programas de desarrollo social corresponden al estado, a través de los servidores y órganos del Ejecutivo Federal, de los Estados y a los gobiernos de los Municipios, así como a los poderes legislativos, en el ámbito de sus atribuciones, y son ejercidos de acuerdo con las partidas presupuestales del Estado.

Lo anterior implica que dichos programas, los recursos y su aplicación compete y están a disposición exclusivamente de los órganos gobiernos federal, sin que sea permitido que los partidos políticos, los candidatos, ni alguna otra persona o ente pueda disponer su aplicación, control y vigilancia.

El ejercicio de los programas sociales, al provenir del ejercicio del gasto público, es una cuestión de orden público, lo cual garantiza que el programa llegue a la población destinada para ese efecto, sin que para ello exista algún tipo de condicionamiento, presión, restricción o reserva para entregar los beneficios respectivos, como se evidencia a continuación.

En los artículos 1, 2, 7, 10, 11, 18, 22, y 39 de la Ley General de Desarrollo Social establece que:

        Dicha ley es de orden público e interés social, cuyo objeto es garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales, asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social; señalar las obligaciones del Gobierno; establecer las instituciones responsables del desarrollo social y definir los principios, así como lineamientos generales a los que debe sujetarse la Política Nacional de Desarrollo Social; fomentar el sector social de la economía; regular y garantizar la prestación de los bienes y servicios contenidos en los programas sociales.

        Queda prohibida cualquier práctica discriminatoria en la prestación de los bienes y servicios contenidos en los programas para el desarrollo social.

        Toda persona tiene derecho a participar y a beneficiarse de los programas de desarrollo social, de acuerdo con los principios rectores de la Política de Desarrollo Social, en los términos que establezca la normatividad de cada programa.

        Los beneficiarios de los programas de desarrollo social tienen los siguientes derechos y obligaciones: Recibir un trato respetuoso, oportuno y con calidad; Acceder a la información necesaria de dichos programas, sus reglas de operación, recursos y cobertura; Tener la reserva y privacidad de la información personal; Presentar denuncias y quejas ante las instancias correspondientes por el incumplimiento de esta Ley; Recibir los servicios y prestaciones de los programas conforme a sus reglas de operación, salvo que les sean suspendidos por resolución administrativa o judicial debidamente fundada y motivada; Presentar su solicitud de inclusión en el padrón; Participar de manera corresponsable en los programas de desarrollo social; Proporcionar la información socioeconómica que les sea requerida por las autoridades, en los términos que establezca la normatividad correspondiente, y Cumplir la normatividad de los programas de desarrollo social.

        La Política Nacional de Desarrollo Social tiene, ente sus objetivos, el propiciar las condiciones que aseguren el disfrute de los derechos sociales, individuales o colectivos, garantizando el acceso a los programas de desarrollo social y la igualdad de oportunidades, así como la superación de la discriminación y la exclusión social.

        Los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son prioritarios y de interés público, por lo cual serán objeto de seguimiento y evaluación de acuerdo con esta Ley; y no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales, excepto en los casos y términos que establezca la Cámara de Diputados al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación.

        En el Presupuesto Anual de Egresos de la Federación se establecerán las partidas presupuestales específicas para los programas de desarrollo social y no podrán destinarse a fines distintos.

        La coordinación del Sistema Nacional compete a la Secretaría de Desarrollo Social, con la concurrencia de las dependencias, entidades y organismos federales, de los gobiernos municipales y de las entidades federativas, así como de las organizaciones.

Conforme con estas bases, se puede afirmar que como los programas de desarrollo social están a cargo del Estado, a través de sus distintos niveles de gobierno, y como las políticas de desarrollo social no podrán ser discriminatorias en la prestación de los bienes y servicios, los bienes jurídicos que se tratan de garantizar son:

Por un lado, el eficaz ejercicio de las políticas nacionales de desarrollo social y de los recurso públicos destinados a ellos, razón por la cual se acota la actuación de los órganos encargados de su implementación y se les imponen prohibiciones específicas para que no distorsionen dichos programas.

Por otro, el derecho de la población a recibir y ser beneficiarios de tales programas, garantizado el libre acceso a los bienes y servicios que los conforman, en condiciones de igualdad de oportunidades, sin discriminación o exclusión social, ni sujetos a condición alguna.

Esos valores jurídicos no se ven trastocados por la propaganda que realizan los partidos políticos, cuando incluyen como elementos los programas sociales que llevan a cabo los gobiernos, porque los partidos no son los sujetos que legalmente ejercen esos programas de desarrollo social, por ende, desde un punto de vista material no están en posibilidad de determinar las condiciones de ejercicio y aplicación de dichos beneficios, mucho menos de disponer a quienes se incluyan como beneficiarios, precisamente porque el derecho a recibir los bienes y servicios es general, no discriminatorio ni excluyente.

En ese sentido, al no existir posibilidad jurídica ni material de que los partidos políticos dispongan y asignen los beneficios que otorgan los programas de desarrollo social, resulta inconcuso que la sola referencia de dichos conceptos en la propaganda política que realizan, no entraña violación a los bienes jurídicos que se resguardan en las normas citadas.

Por los mismos motivos, resulta evidente que la utilización de propaganda relativa a los programas de desarrollo social por parte de los partidos políticos, como en el caso que nos ocupa, como mecanismo de promoción política, no afecta la imparcialidad, ni la equidad en las contiendas entre los partidos políticos y, menos aun, puede entenderse que vulnera la dignidad de las personas beneficiadas por aquellos programas, dado que dicha propaganda no se traduce en un elemento que pudiera de algún modo condicionar, discriminar o excluir la aplicación de los programas de desarrollo social.

Su contenido permite observar que no prevén como sujetos responsables a los partidos políticos, ya que es clara la intención del legislador de referirse a las autoridades, instituciones, órganos de los varios ámbitos de gobierno y servidores públicos, vinculados con la publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social.

A dichos sujetos responsables se dirigen las disposiciones transcritas a efecto de prohibirles que, en la publicidad atinente a dichos programas, se inserten elementos que beneficien a un partido político, y al efecto, se obliga a insertar leyendas donde se explicite que el programa es ajeno a cualquier partido político.

Pero se insiste, esas disposiciones se dirigen a los miembros del gobierno vinculados con la publicidad que debe darse a esos programas, más no a los partidos políticos, dado que a éstos no se les confiere atribuciones para contratar la publicidad de esos precisos programas, ni se les otorgan recursos al efecto.

Más aún debe asentarse, que para el caso de que cualquier persona u organización estime que existen conductas transgresoras a las disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social, particularmente por cuanto hace a programas sociales, la persona u organización estará facultada para presentar la denuncia correspondiente ante la Contraloría Social, quien atenderá e investigará, en su caso, las quejas y denuncias atinentes, e incluso dicha contraloría podrá presentar, en su caso, ante las autoridades competentes como el Instituto Federal Electoral, las quejas y denuncias que puedan dar lugar al fincamiento de responsabilidades administrativas, civiles o penales relacionadas con dichos programas sociales.

Lo anterior en términos de los artículos 10, fracción IV, 67, 69 y 71 de la ley general citada.

Es así, que queda evidenciado el que son autoridades distintas a la administrativa electoral, las competentes para conocer e investigar los hechos vinculados a la transgresión de las disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social, específicamente, los relacionados con programas sociales.

Lo hasta aquí considerado sirve de base para sustentar que la autoridad administrativa electoral no tiene facultades para conocer, en su caso, de la transgresión a las disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social.

Lo anterior no significa que los partidos políticos no puedan incurrir en responsabilidad en el ámbito electoral, en caso de vulnerar lo dispuesto en la Ley General de Desarrollo Social, por ejemplo, cuando se pruebe que actúan en contubernio o complicidad con alguna autoridad para aprovecharse de los programas sociales o cuando se demuestra que accedieron de cualquier manera a información privilegiada, de carácter reservado o confidencial en poder de algún órgano o funcionario de gobierno, cuyo deber era el de resguardarla, afectando con ello los principios rectores del derecho electoral, lo cual, desde luego, dependerá de las pruebas aportadas en cada caso concreto. Además, esas específicas conductas que en su caso pudieran darse, tendrían que ser valoradas para determinar si se ajustan o no a la legalidad o si pueden llegar a constituir una infracción, la cual podría ser incluso de naturaleza diversa a la que ahora pretenden el partido recurrente se tenga por demostrada, según la norma que se contravenga o los valores o bienes jurídicos que se trastoquen.

Tal cuestión tiene su fundamento en lo previsto en el artículo 342, párrafo 1, inciso a), en relación con los artículos 41, fracción I, de la Constitución General de la República; 38, párrafo 1, incisos a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; 28 de la Ley General de Desarrollo Social, así como 18, fracción V, y 39, fracciones XI y XII, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal dos mil nueve. En efecto, cabe arribar a dicha conclusión porque en el primero de los dispositivos legales se prevé que el incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 del código de la materia, es una infracción en que pueden incurrir los partidos políticos, y tanto en el artículo constitucional como en el segundo precepto legal citado se establece que los partidos políticos nacionales son entidades de interés público que sujetan su intervención en el proceso electoral a las formas específicas que se determinan en la ley y que tienen la obligación de conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios propios de un Estado democrático de derecho. Esto no implica que el servidor público o la autoridad sea desplazada como sujeto activo de los tipos atinentes, sino que el partido político como sujeto normativo tenga un carácter secundario, cuando su actuar implique la vulneración de dichas prohibiciones. Entre dichos cauces legales que los partidos políticos deben observar está el respeto al carácter público de los programas de desarrollo social y, por tanto, el que estos últimos son ajenos a los partidos políticos, así como el que tales programas no pueden ser usados para fines distintos al desarrollo social, lo cual necesariamente no sucede si el partido político o cierto candidato, en acuerdo, complicidad o connivencia con un servidor público, pero bajo alguno de tales supuestos (la participación del servidor público), es beneficiado con el programa, por condicionarse el acceso a los mismos por cuestiones políticas o electorales, o bien, cuando un servidor público promueve el voto a favor o en contra de un partido político o candidato (lo cual es una responsabilidad directa), con conocimiento y aceptación de un partido político o coalición (en una suerte de coparticipación secundaria o derivada).

En la especie, al analizar la leyenda que aparece en los espectaculares que se cuestionan, se advierte que las mismas están referidas, textualmente, a lo siguiente: “Acción es: apoyar a mamás trabajadoras con guarderías y estancias infantiles” y “Acción es: apoyar la economía de millones de mexicanos con el Seguro Popular”. Asimismo, también consta el distintivo electoral del Partido Acción Nacional y una frase adicional enmarcada y que dice “ACCIÓN RESPONSABLE”. De tales reproducciones textuales del contenido de los espectaculares en cuestión, no se advierte algún mensaje expreso o implícito que desconozca el carácter público de los programas de desarrollo social y que lo vincule al partido político, en forma tal que para acceder a ese beneficio sea necesaria la realización de alguna conducta específica por el interesado en favor del Partido Acción Nacional o alguno de sus miembros, precandidatos o candidatos, o bien, en contra de algún adversario político. Tampoco se desprende que dichos programas sean usados con un fin distinto al desarrollo social, porque se condicione su acceso al mismo por cuestiones políticas o electorales, o bien, se promueva el voto a favor o en contra de cierto partido político o candidato.

En adición a lo expuesto, es de apuntar que no existe la posibilidad de construir un tipo administrativo basado en la contravención a principios como el de equidad en la contienda.

En efecto, el juzgador, so pretexto de interpretar un principio constitucional, no está autorizado para construir un tipo administrativo, en la medida en que ello genera diversos problemas:

1. Normas ex post que impiden a los sujetos orientar su conducta conforme a Derecho. No se le puede exigir a los ciudadanos, en general, incluyendo a los partidos, que obedezcan una norma que no existe cuando emiten su conducta y que conocen hasta que el juez la construye en la sentencia.

De conocer la “norma” al momento de emitir la conducta, es probable que los sujetos no incurran en la prohibición de dicha “norma”, por lo cual es injusto, desde la política criminal, sancionar a un sujeto por una conducta que no tenía amenaza de sanción.

Lo anterior conduce a sancionar a un sujeto por lo que en su momento hizo bajo el amparo del Derecho, sin darle oportunidad de que, previo a su emisión, decidiera continuar o no con la consumación de dicha conducta.

En estos supuestos, se priva o se le dificulta desproporcionadamente al sujeto la defensa que tiene cualquier otro ciudadano, basada en un error de derecho, por virtud del cual se excluye la culpabilidad como elemento del ilícito administrativo, al actuar bajo la creencia de que la conducta estaba permitida por ausencia de prohibición expresa.

2. Invasión de la competencia legislativa. En principio, solamente el legislador está facultado para describir conductas que considera ilícitas y amenazarlas con sanción.

El legislador dicta la política criminal y la política de derecho administrativo sancionador, a partir de las ponderaciones que efectúa por cuestiones de oportunidad política, por lo cual, es válido que, derivado de su procedencia democrática, decida cuáles son las conductas a las que les asocia una sanción y esa decisión debe respetarse por el juzgador, debido a que los jueces no pueden decidir, con criterios de oportunidad política, si es sancionable o no una conducta, puesto que la constitución no les concede esa facultad democrática.

En el ámbito del derecho administrativo sancionador, el juez también debe ser especialmente sensible a la voluntad del legislador quien en nombre de la comunidad que representa democráticamente decide si autoriza, incentiva, tolera o prohíbe ciertas conductas con la finalidad de conseguir ciertos objetivos.

Así, por ejemplo, es dable pensar que el legislador consideró positivo no prohibir la propaganda política de partidos basadas en el trabajo gubernamental, en aras de fomentar un debate más nutrido y competitivo.

En efecto, es dable considerar que el legislador privilegió la posibilidad de integrar al debate público el análisis, así sea crítico, de las políticas de gobierno, ya que precisamente en eso radica una democracia deliberativa, esto es, en la posibilidad de incluir en la deliberación pública todos los temas que atañen a la comunidad, como son las obras y el trabajo de gobierno, ya sea para apreciarlos positivamente o lo contrario.

El legislador pudo adoptar con esta decisión, en su concepto, medidas idóneas para allegar mayor información a la ciudadanía, fomentar un debate basado en logros partidistas, para desplazar la propaganda negra o la carismática que se venía privilegiando en los procesos electorales recientes y, sobre todo, maximizar la libertad de expresión de los partidos políticos frente al electorado.

En otras palabras, si el legislador tolera ciertas conductas es porque ya efectuó un ejercicio de ponderación y tomó la decisión política formalizada en las normas, de que resulta conveniente autorizar, incluso alentar, ciertas conductas para fomentar o conseguir ciertos objetivos.

En suma, el legislador decidió no prohibir el tipo de conductas en estudio, ya que reguló la prohibición para un sujeto específico que son las autoridades y, por supuesto, a quienes coadyuven a su consumación. Lo anterior sin perjuicio de que, de demostrar el acuerdo entre autoridad y partido, se actualizará la ilicitud pero por complicidad, no porque exista un tipo expreso que sancione la conducta aislada de un partido político.

3. La creación de un nuevo supuesto de infracción puede generar una regulación incompleta. Si se llega a construir judicialmente una nueva norma, por ejemplo, que establezca: “está prohibido que la propaganda política de los partidos políticos y coaliciones emplee de cualquier manera programas sociales del gobierno”, se estaría creando un tipo administrativo que requeriría de otras normas que permitan garantizar su aplicación.

Respecto de la exigencia de lex certa, Alejando Nieto[1] afirma que no basta con que la ley aluda simplemente a la infracción, ya que el tipo ha de ser suficiente, es decir, contener una descripción de sus elementos esenciales; y si no sucede se produce una segunda modalidad de incumplimiento del mandato de la tipificación: la insuficiencia.

En concepto del citado autor, aquí surge el problema de determinar qué es lo esencial, o no lo es, en el tipo. Una parte, afirma, la realiza la doctrina pero en el extremo, se decide casuísticamente por los Tribunales.

El mandato de tipificación exige en todo caso la presencia de una lex certa que permite predecir con suficiente grado de certeza las conductas infractoras y por lo mismo, se sabe a qué atenerse en cuanto a la responsabilidad y eventual sanción.

La suficiencia de la tipificación es una exigencia de la seguridad jurídica y se concreta, en la predicción razonable de las consecuencias jurídicas de la conducta. A la vista de la norma debe saber el ciudadano que su conducta constituye una infracción y, además, conocer cuál es la respuesta punitiva que a la misma depara el ordenamiento. En resumen: la tipificación es suficiente cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra.

Es cierto, concede Nieto, que la descripción rigurosa y perfecta de la infracción es, salvo excepciones, prácticamente imposible. El detallismo del tipo tiene su límite dice y por ello la doctrina alemana se contenta, por ejemplo, con la simple exigencia de “mayor precisión posible”, que es lo que se debe pretender y se dirige al legislador para que perfecciones y remate su obra.

Pero, hay necesidad, entonces de un mínimo de precisión. No obsta a la suficiencia de la descripción la circunstancia de que en el tipo aparezcan incrustados conceptos jurídicos indeterminados[2] cuya utilización en la ley es con frecuencia inevitable (cuando no hay más remedio) y, por ende, lícita; y tampoco, los conceptos cuya delimitación permite un margen de apreciación

En resumidas cuentas, Alejandro Nieto concluye que: La tipificación puede ser lo bastante flexible como para permitir al operador jurídico un margen de actuación a la hora de determinar la infracción y la sanción concretas, pero no tanto como para permitirle que “cree” figuras de infracción supliendo las imprecisiones de la norma.

En el caso, la creación del ilícito atípico, como toda norma, estaría destinada a su plena eficacia, de tal manera que resultaría necesario regular y establecer otras normas que aseguren esa eficacia.

Por ejemplo, se debe determinar con claridad quienes podrían denunciar este tipo de propaganda, pues por ejemplo, en el artículo 368 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se establece que cuando la conducta infractora esté relacionada con propaganda política o electoral en radio y televisión durante la realización de los procesos electorales de las entidades federativas, la autoridad electoral administrativa competente presentará la denuncia ante el Instituto Federal Electoral y que los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda que denigre o calumnie sólo podrán iniciar a instancia de parte afectada.

Los órganos de gobierno que implementan esas políticas o a quienes se les pueden atribuir los logros de gobierno no tienen facultades legales para impedir ese uso, pues en la legislación electoral, al menos, no se regula los casos de la legitimación.

En el caso sería necesario precisar que la denuncia por el uso de programas o trabajos gubernamentales puede presentarse por cualquier interesado, por ejemplo, por los demás partidos, excluyendo la posibilidad de que solamente se presente por la autoridad u órgano de gobierno que ejecutó la obra, el programa social o el que consiguió el objeto materia de la propaganda.

Otra cuestión que debe resolverse es el relativo al tipo de programas sociales cuyo uso se prohíbe en las propagandas políticas de los partidos.

Por ejemplo, puede darse el caso de un partido que no estando actualmente en el poder, se adjudica o presume de logros alcanzados en gobiernos anteriores o remotos, con funcionarios procedentes de sus filas.

Esto es, partidos que estuvieron en el poder, que lograron ciertas metas y que ahora reinvindican los logros, pues al parecer, solamente se está prohibiendo la utilización de actuales programas sociales o logros de gobierno y no se incluyen los implementados en el pasado que también pueden ser objeto de alguna propaganda política.

4. La equidad no es el único principio en juego. Es verdad que puede afectarse la equidad cuando un partido aprovecha las circunstancias consistentes en que miembros extraídos de sus filas ocupan cargos públicos y se han conseguido ciertos logros gubernamentales o aplicado programas de gobierno que en su momento fueron propuesta partidista.

Sin embargo, no hay que enfatizar tanto la importancia de este principio, pues no es el único que está en juego, pues como dice Alexy, ningún principio se presenta solo en una cuestión jurídica, ya que suelen venir acompañados.

En el caso, también está de por medio la libertad de expresión de los partidos políticos, el derecho de acceso a la información de los ciudadanos, el principio de legalidad, en su modalidad específica de estricta tipicidad, así como el de certeza y seguridad jurídica.

Al respecto, esta Sala Superior ha sostenido que los partidos políticos, como entidades de interés público tienen derecho a exponer sus opiniones y críticas sin más limitaciones que las de carácter constitucional.

Se ha considerado que la libertad de expresión tiene una posición preferente respecto de otros derechos fundamentales, en la medida en que permite el libre flujo de información y opiniones, favorables al debate público.

Respecto del principio de libertad de expresión, es importante tomar en consideración que esta Sala Superior ya ha considerado que en lo atinente al debate político, se ensancha el margen de tolerancia frente a juicios valorativos, apreciaciones o aseveraciones vertidas en esas confrontaciones, cuando se actualice en el entorno de temas de interés público en una sociedad democrática.

Lo anterior, según se advierte de la tesis:

“LIBERTAD DE EXPRESIÓN E INFORMACIÓN. SU MAXIMIZACIÓN EN EL CONTEXTO DEL DEBATE POLÍTICO.—El artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce con el carácter de derecho fundamental a la libertad de expresión e información, así como el deber del Estado de garantizarla, derecho que a la vez se consagra en los numerales 19, párrafo 2, del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles y 13, párrafo 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, disposiciones integradas al orden jurídico nacional en términos de lo dispuesto por el artículo 133 del propio ordenamiento constitucional. Conforme a los citados preceptos, el ejercicio de dicha libertad no es absoluto, encuentra límites en cuestiones de carácter objetivo, relacionadas con determinados aspectos de seguridad nacional, orden público o salud pública, al igual que otros de carácter subjetivo o intrínseco de la persona, vinculados principalmente con la dignidad o la reputación. En lo atinente al debate político, el ejercicio de tales prerrogativas ensancha el margen de tolerancia frente a juicios valorativos, apreciaciones o aseveraciones vertidas en esas confrontaciones, cuando se actualice en el entorno de temas de interés público en una sociedad democrática. Bajo esa premisa, no se considera transgresión a la normativa electoral la manifestación de ideas, expresiones u opiniones que apreciadas en su contexto, aporten elementos que permitan la formación de una opinión pública libre, la consolidación del sistema de partidos y el fomento de una auténtica cultura democrática, cuando tenga lugar, entre los afiliados, militantes partidistas, candidatos o dirigentes y la ciudadanía en general, sin rebasar el derecho a la honra y dignidad reconocidos como derechos fundamentales por los ordenamientos antes invocados.”

En el SUP-JDC-393/2005, se abordó el tema relativo a las características esenciales del derecho a la libertad de expresión, principalmente, desde la perspectiva de un militante frente al partido, sin embargo, los caracteres esenciales del derecho son aplicables, mutatis mutandi, a los partidos políticos frente a la ciudadanía en general.

Al resolver dicho asunto, se sostuvo, en esencia, que la libertad de manifestación de las ideas en el ámbito de lo político, en general, y en el campo político-electoral, en particular, incluido el sistema constitucional de partidos políticos, contribuye a la consolidación de un debate público libre y bien informado.

En consecuencia, se estimó que el derecho de libertad de expresión merece la más vigorosa protección constitucional, aun más cuando tiene lugar o recae sobre entidades de interés público, como lo son los partidos políticos, que, dados sus fines constitucionalmente encomendados, al tener semejante status constitucional (a diferencia de lo que ocurre cuando la libertad de expresión se refiere a conductas privadas carentes de interés público), han de soportar un mayor riesgo en la afectación de algunos de sus derechos (por ejemplo, el derecho a la intimidad) que las personas privadas. Pero ello no implica, en modo alguno, la supresión o el sacrificio ilimitado de los derechos de las personas públicas.

En la ejecutoria, se dijo que los partidos políticos tienen asignada constitucionalmente una función preponderante como instrumentos fundamentales para la participación política de los ciudadanos y el desarrollo de la vida democrática, ya que tienen el status constitucional de entidades de interés público.

Se sostuvo que el interés de la sociedad en los aspectos relevantes de la vida de los partidos políticos, el cual se ejerce a través del Estado, tiene por objeto asegurar la sujeción puntual y efectiva de los partidos políticos nacionales al orden jurídico. Así de conformidad con lo establecido en el artículo 38, párrafo 1, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es obligación de los partidos políticos nacionales conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático. Esto es, los partidos políticos –como todos y cada uno de los órganos del poder público- están vinculados a la Constitución y, en general, al sistema jurídico nacional.

Lo anterior, se mencionó en la sentencia, tiene su razón de ser en el papel que los partidos políticos están llamados a realizar en un Estado constitucional democrático de derecho, es decir, en atención a las finalidades constitucionales que, como entidades de interés público, tienen encomendadas. Esto es, están obligados a regir sus actividades por el principio de juridicidad y los principios del Estado democrático no sólo por mandato legal sino también por razones de congruencia con el régimen político en el que son actores fundamentales de conformidad con su encuadre constitucional.

Bajo esta perspectiva, se estableció en la ejecutoria, que una interpretación distinta implicaría prohijar la existencia de feudos o zonas de inmunidad, cuya existencia o permanencia es incompatible con un Estado constitucional democrático de derecho, porque no puede haber democracia sin el sometimiento pleno al derecho de todos los sujetos jurídicos, incluidos todos y cada uno de los órganos del poder público y, en particular, los partidos políticos, en tanto entidades de interés público.

La sentencia refirió que la declaración de principios de todo partido político nacional –a la que deben adecuarse el programa de acción y los estatutos partidarios- debía establecer la obligación de observar la Constitución y de respetar las leyes e instituciones que de ella emanen de conformidad con la ley electoral federal.

Consecuencia de lo anterior, se precisó que ningún estatuto de los partidos políticos nacionales puede contradecir la Constitución Federal en virtud del principio de supremacía constitucional (artículo 133).

Así, finalmente se estableció que toda vez que una condición necesaria del Estado constitucional democrático de derecho, es el sometimiento al derecho y debido a que los partidos políticos tienen que sujetar su conducta a los principios del Estado democrático, entonces tienen que sujetar necesariamente su actuación al principio de juridicidad y, en tal virtud, observar y respetar los derechos y libertades fundamentales establecidas en la Constitución, como lo es la libertad de expresión.

La valoración positiva en una propaganda política de un partido que efectúa respecto de un programa social o la adjudicación de un logro gubernamental y que parece confundirse con propaganda institucional, no es más que un juicio de valor que en el debate puede ser sometido a confrontación, en la medida en que no se rebase el derecho a la honra o la dignidad, razón por la cual es necesario ponderar este derecho fundamental concreto de la libertad de expresión frente al principio, por cierto, demasiado abstracto, de la equidad.

También se encuentra el principio de acceso a la información que, en alguna medida involucra la propaganda política, en la medida en que proporciona datos a los ciudadanos del quehacer político de los partidos y de sus logros obtenidos, con base en lo cual puede formar su convicción, en asociación con otra información que se le allegue a través de otros medios.

Los principios de legalidad, certeza y seguridad jurídica, están estrechamente vinculados con el principio de tipicidad y lex certa, respecto de los supuestos de ilicitud, los cuales, desde luego, merecen una ponderación cuando se enfrentan con el mencionado principio de equidad en la contienda, de tal manera que sería necesario demostrar que la equidad es más importante que todos los principios antes mencionados y que es suficiente para derrotarlos y privilegiar la equidad en la medida en que se maximiza su eficacia, mientras que los otros principios se afectan en sentido proporcional, útil y necesario para conseguir el objetivo más importante.

5. En su caso, la equidad no se pone en riesgo absoluto, pues existen mecanismos legales que permiten superar ese riesgo. En primer lugar, debe tomarse en cuenta que el principio de equidad no necesariamente se vulnera por la situación de que los partidos políticos invoquen, de cualquier manera, los programas sociales.

Los partidos, al adjudicarse o alabar los supuestos logros de gobierno procedente de sus filas, adoptan una clara posición clientelista o favoritista que admite información o propaganda en sentido contrario, de carácter crítico o aclarador.

En un ambiente de auténtico debate público hay quienes apoyan una decisión y la valoran positivamente y, desde luego, hay quienes critican esa decisión y la valoran negativamente.

Precisamente en eso radica la libertad de expresión en un ambiente democrático, que permite a todas las opiniones poner en la mesa de debate cualquier postura, de tal manera que la opinión pública se forma a partir de las opiniones convergentes, disidentes o hasta contradictorias, siendo que, lo único que no se permite, es desactivar uno de los elementos del diálogo.

Dice Cruz Parcero, al referirse a este tema, que cuando se justifica la libertad de expresión (en abstracto) se suelen incluir razones que sólo se aplican a un tipo de expresión, la política y ésta se justifica no sólo en términos de intereses o valores del individuo sino por el servicio que presta a la sociedad en general, de ahí que reciba un mayor grado de consideración y que su restricción suela verse como un tema más delicado que cuando se afecta otro tipo de libertad de expresión.

Entonces, para restringir la libertad de expresión debe verse el interés individual y el servicio o utilidad pública que tiene el mismo para justificarlo[3].

En efecto, a toda afirmación le cabe una negación, o mejor dicho, en el debate público, debe permitirse que, en ejercicio de la libertad de opinión, a toda tesis siempre se le pueda oponer una antítesis, siendo que al eliminar la posibilidad de una postura, se elimina automáticamente la otra.

Si el legislador decide que los partidos políticos no pueden capitalizar en su propaganda política los logros del gobierno emanado de sus filas, automáticamente se priva de la posibilidad de introducir al debate público un elemento que puede servir de orientación de la opinión pública y al cual se le puede oponer la crítica, el descontento o la refutación.

Por otro lado, existen mecanismos que permiten superar y equilibrar la lucha por el poder cuando un partido aprovecha que el gobierno es ocupado por sus militantes y que, por poner algunos ejemplos, consisten en el otorgamiento de un financiamiento especial para propaganda política y política electoral a favor de los partidos y un ambiente de libertad de expresión que permite a los medios de comunicación corregir la información, aclararla y criticarla a través de la opinión.

En efecto, la legislación concede expresamente un presupuesto especial a los partidos políticos para realizar su propaganda política y su propaganda política electoral, el cual, desde luego, atiende a criterios de equidad, lo que permite a los partidos políticos oponer propaganda que manifieste ideas contrarias o debatir la autenticidad de los logros invocados por otros partidos.

Por otro lado, existe la posibilidad de que los medios de comunicación y la propia ciudadanía, a través de la libertad de expresión y el derecho de acceso a la información, se forme su propio criterio con la información que le allegan los partidos en su propaganda, lo cual puede resultar o no favorable al partido que se adjudica un programa social, por ejemplo, porque se pone de relieve su ineficacia, la confluencia de variadas voluntades políticas en su consecución o, por ejemplo, cuando se demuestra la incapacidad profesional o los bajos salarios que tienen los funcionarios encargados de dicho programa gubernamental.

Los partidos políticos tienen el deber de proponer acciones de gobierno para solucionar problemas políticos y conseguirlos es parte de sus finalidades legales y constitucionales.

Debido a sus características más elementales, los partidos políticos siempre adoptan una ideología que tiende a diferenciarlos de otros y su objetivo final, como medios para que los ciudadanos ocupen cargos de elección popular, es el de conseguir que su ideología y sus propuestas de solución sean llevadas a la práctica.

En razón de lo anterior, no tiene nada de extraño y de antijurídico, considerar que un partido que logró su objetivo final, no pueda presumir de ello y tenga que excluir de su discurso general los logros obtenidos, siendo que para esa finalidad están constituidos.

Sería ilógico que los partidos políticos tuvieran por finalidad legal proponer soluciones políticas y que una vez adoptadas tuviera que acallarlas o no valerse de ello para conseguir adeptos.

Lo anterior se traduciría en un contrasentido, pues primero les impone obligaciones y derechos y cuando los ejerce se les impone prohibiciones, en la medida en que la constitución y la ley impone a los partidos políticos la encomienda de permitir a los ciudadanos acceder a los cargos de elección popular y les obliga a proponer soluciones gubernamentales, siendo que, cuando logra esos cometidos, en ejercicio de sus deberes y derechos, se les prohíbe divulgar o adjudicarse esos logros.

Inclusive, esta Sala Superior, al resolver el SUP-RAP-74/2008, sostuvo, en esencia, que la imagen positiva que la ciudadanía posea de los servidores públicos de elección popular, así como de la actuación de los gobiernos claramente identificados con una fuerza política, es parte de un acervo susceptible de ser capitalizado por los partidos políticos y los candidatos en las contiendas electorales, en tanto no se vulnere directa y claramente la imparcialidad en la actuación de los servidores públicos y la equidad en la contienda electoral.

En conclusión, se estima que el tipo de propaganda cuestionada, la cual se ordenó retirar por parte del Consejo Local del Instituto Federal Electoral en Michoacán, no puede considerarse ilegal, al no encontrarse prohibida por la legislación electoral.

Validez de la propaganda política que incluye logros del Gobierno, por ser conforme con los fines y documentos básicos del partido.

Por otro lado, adicionalmente a las consideraciones expuestas, se estima que la propaganda cuestionada no puede considerarse ilegal, porque los partidos políticos se encuentran en la posibilidad de incluir en sus promocionales, contenido referente a los logros de gobierno obtenidos por los funcionarios que fueron promovidos por dicho instituto político, si se parte de la base de que, entre sus finalidades se encuentran las relativas a promover la participación del pueblo en la vida democrática, entre cuyos elementos se encuentra sin duda el relativo al debate político de las acciones del gobierno en turno, así como el escrutinio público y la crítica de las acciones o programas de gobierno que respalda o promueve el partido, no sólo para que la ciudadanía las conozca sino además, para que puedan ser objeto de valoración por los electores, a efecto del ejercicio pleno e informado de sus derechos político electorales, tanto de afiliación política como el de votar por alguno de dichos partidos o el de ser votado postulándose  a un cargo de elección popular, promovido por un determinado partido político.

Esas finalidades de los institutos políticos derivan precisamente de lo establecido en el artículo 41, base I, constitucional, al imponerles el objetivo de promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

Para ese propósito se instituyeron a los partidos políticos y se les reconoció el carácter de entidades de interés público, e incluso, para garantizar los fines encomendados se exige, entre otras cosas que, su conformación y actuación se ajuste a los requisitos y lineamientos que se establezcan en la ley.

Acorde con lo anterior, los artículos 24, párrafo 1, inciso a), 25, párrafo 1, inciso b), y 26, párrafo 1, incisos a) y b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establecen que, los partidos políticos nacionales deberán formular sus documentos básicos, tales como la declaración de principios y, en congruencia con ellos, el programa de acción, así como los estatutos que normen sus actividades.

De igual modo se exige un contenido esencial mínimo en los documentos constitutivos, como al señalar que la declaración de principios invariablemente contendrá entre otros aspectos, la obligación de observar la Constitución y de respetar las leyes e instituciones que de ella emanen, así como los principios ideológicos de carácter político, económico y social que postule;  o bien, al disponer que el programa de acción determinará, en lo atinente, las medidas para realizar los postulados y alcanzar los objetivos enunciados en la declaración de principios, para lo cual propondrá las políticas a fin de resolver los problemas nacionales.

Como se aprecia, al ser los partidos políticos el conducto para que los ciudadanos pueden acceder a los cargos públicos de elección popular (diputado federal, senador o Presidente de la República), se requiere para que el electorado conozca e identifique las diversas opciones políticas, que tales institutos políticos difundan, a través de su propaganda, los programas, principios e ideas políticas, económicas y sociales que postulan, lo mismo que las políticas diseñadas como mecanismos de su propuesta para resolver los problemas nacionales.

Elementos que son indispensables a fin de que la ciudadanía cuente con la información suficiente para estar en posibilidad de adoptar, razonablemente, la manera en la cual puede ejercer sus derechos políticos ante las opciones que promueven los partidos y que estime más conveniente a sus intereses, más acorde a sus ideas o convicciones políticas, o afines a sus prospectos de gobierno, etcétera.

De esta suerte, se colige que los programas, principios e ideas políticas, económicas y sociales que postulan, así como las políticas que propongan para resolver los problemas nacionales, forman parte de la esencia y fines de los partidos, al tiempo que constituyen medios útiles para alcanzar los fines encomendados constitucionalmente, relativos a promover la participación política de los ciudadanos, así como constituirse en medios aptos para la promoción a los cargos públicos.

En este contexto, se tiene que si entre los objetivos de los partidos políticos se encuentra el de promover estrategias de gobierno, que luego son materializadas por los actos de gobierno que realizan los gobernantes que fueron postulados por dichos partidos, entonces se estima conforme a derecho que tales entidades de interés público puedan emplear en su propaganda política los logros alcanzados en el Gobierno, incluso no solo cuando resultan acordes con los programas, principios e ideas políticas, económicas y sociales que postulan, en su declaración de principios, programa de acción o estatutos, sino incluso cuando no lo son y se pretende formular críticas o juicios de valor sobre dichas políticas de gobierno, pues esa es la forma natural u ordinaria en la cual pueden a su vez formular propuestas y opciones políticas o de gobierno distintas a las oficiales, con miras a la resolución de los problemas nacionales.

Ciertamente, esta Sala Superior no advierte del marco constitucional y legal aplicable, restricción alguna que impida a los partidos políticos utilizar en su propaganda política, aquellos logros del Gobierno cuyo origen devenga de los programas, principios e ideas políticas, económicas y sociales que postulan, consignados en sus documentos básicos y plataformas electorales.

En ese contexto, la propaganda denunciada que realizó el Partido Acción Nacional, en la cual se alude al programa social federal relativo al seguro popular, puede insertarse en la dinámica anterior, por lo siguiente:

Ahora bien, de los principios de doctrina del Partido Acción Nacional, concretamente de los apartados “5. Democracia” párrafo segundo, “7. Humanismo Económico” párrafo octavo, “12 Campo y Ciudad” párrafo cuarto, y “13. Municipio y Sistema Federal” se advierte, que el tema de la salud constituye uno de los temas de su línea política.

Incluso en el documento constitutivo Programa de Acción Política del propio partido se determina, en el apartado “I. Oportunidades paras las Personas”, se alude en el numeral 3 a la “Universalidad en la salud y calidad de vida”, así como en el párrafo quinto del apartado denominado “Pensamos en México”, que:

“La salud es la base para aspirar a mejores niveles de vida. Ningún esfuerzo en educación o empleo será eficaz si la población no cuenta con condiciones de salud. Garantizar el acceso de toda la población a los servicios de salud es indispensable pues en México aún existen deficiencias en la cobertura de servicios de salud. La incorporación del seguro popular y la construcción de clínicas y hospitales ha atenuado la problemática, pero falta mucho por hacer.”

El tema de la salud es recurrente en el citado documento, tal como se puede apreciar en los apartados 1) “Por un Desarrollo Humano Sustentable para México”; 9) “Transformación social”; 14) “Oportunidades para las personas”; 18 a 20 “Universalidad en la salud y calidad de vida”; 38 “Niñez con futuro”; 39 “Jóvenes, desarrollo integral de sus capacidades”; 40 “Adultos mayores con oportunidades”; 41 “Respeto a las personas con discapacidad”; 48 “La Familia es base para el desarrollo de las personas”; 55 “Municipio, compromiso con el desarrollo local”; 58 y 59 “Las comunidades rurales y urbanas son ámbitos para la solidaridad”; 60 “Pueblos indígenas, respeto y promoción de sus derechos”; 109 “Equilibrio responsable de las finanzas públicas”; y, 125 “Superación de la pobreza para el desarrollo de las personas”.

De esta suerte, si la difusión de mensajes propagandísticos con referencia a ciertos programas sociales no es contraria a derecho, sino que coadyuva al debido cumplimiento de los fines de los partidos políticos, al tiempo que se constituye en uno de los elementos esenciales para la discusión o debate político, y se inserta a su vez en los contenidos que los partidos pueden incluir legalmente en sus declaraciones de principios o en sus programas de acción, entonces es válido concluir que la propaganda objeto de la denuncia, en la cual se hace referencia al programa de salud social denominado seguro popular, no es contraria a derecho, sino por el contrario debe estimarse permitida, amén de resultar lícito que los partidos puedan exponer las líneas políticas de los logros de gobierno, tanto para resaltarlos como para criticarlos, con el propósito de plantear como propaganda política las propuestas de resolución de los problemas nacionales que promueven.

Consecuencia de lo que antecede, no le asiste la razón al Partido Revolucionario Institucional en las alegaciones que formula.

En efecto, resultan infundados los disensos en los que por un lado, aduce que la determinación impugnada no se encuentra debidamente fundada y motivada, al no haber considerado como ilegal el desplegado publicitario con la leyenda: “Acción es: apoyar tu economía con becas para que tus hijos sigan estudiando” y, por el otro, estima que se actualiza un fraude a ley, en tanto que el accionante tiene como premisa, el hecho de que la propaganda utilizada por el Partido Acción Nacional no encuentra justificación jurídica en dispositivo legal alguno y que contraviene disposiciones expresas que prohíben la difusión de programas de desarrollo social; sin embargo, como ha quedado evidenciado, no existe disposición alguna que limite a los partidos políticos utilizar dicha clase de propaganda. Más aún, como se afirmó, el despliegue de ésta contribuye al debate político al generar una sociedad mejor informada a efecto de que pueda elegir la opción política que mejor se adapte a sus expectativas. 

Por otro lado, resulta inoperante su alegato en torno a la individualización de la sanción, pues para controvertirla, parte de la idea de que los espectaculares denunciados, todos en su concepto ilegales, merecen ser sancionados con mayor severidad, en términos del artículo el artículo 347, párrafo 1, incisos c) y d) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; sin embargo, como ya ha quedado establecido que la conducta ejercida no constituye una irregularidad a la normativa electoral aplicable a los partidos políticos en materia de propaganda, por lo cual no puede ser sancionada.

En las relatadas circunstancias, al no resultar ilegal la utilización de promocionales con alusiones de carácter social, lo conducente es modificar la resolución impugnada, para el efecto de dejar insubsistente la orden de retiro de dos espectaculares del Partido Acción Nacional con las leyendas “Acción es: apoyar a mamás trabajadoras con guarderías y estancias infantiles” y “Acción es: apoyar la economía de millones de mexicanos con el Seguro Popular”, así como también la amonestación pública, que derivado de dicha conducta le fue impuesta. 

  En mérito de lo expuesto, ante lo fundado y motivado, se

R E S U E L V E

PRIMERO.- Se decreta la acumulación del recurso de apelación SUP-RAP-24/2009 al diverso recurso SUP-RAP-23/2009. En consecuencia, glósese copia certificada de los puntos resolutivos de la presente sentencia en el expediente del recurso acumulado.

SEGUNDO.- Se modifica la resolución CL/REV/16/001/2009 y su acumulada CL/REV/16/002/2009, emitida el siete de febrero de dos mil nueve, por el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en el estado Michoacán, para el efecto de dejar insubsistente la orden de retiro de dos espectaculares del Partido Acción Nacional, así como también la amonestación pública, que derivado de dicha conducta le fue impuesta. 

NOTIFÍQUESE, personalmente a los partidos políticos actores, por conducto de la Sala Regional Toluca de este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en el domicilio señalado en autos para tal efecto y, por oficio al Consejo Local del Instituto Federal Electoral en Michoacán, acompañándole copia certificada de la misma; y, por estrados, a los demás interesados, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 26, párrafo 3, 27, 28 y 48 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

En su oportunidad, archívese el presente asunto como total y definitivamente concluido, devolviéndose las constancias atinentes a la autoridad señalada como responsable.

Así lo resolvieron, por mayoría de votos, los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto en contra de los Magistrados Flavio Galván Rivera y Manuel González Oropeza, quienes formulan votos particulares, ante el Secretario General de Acuerdos, que autoriza y da fe.

VOTO PARTICULAR QUE, CON FUNDAMENTO EN EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 187 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EMITE EL MAGISTRADO FLAVIO GALVÁN RIVERA, RESPECTO DE LA SENTENCIA DICTADA AL RESOLVER EL RECURSO DE APELACIÓN IDENTIFICADO CON LA CLAVE SUP-RAP-23/2009 Y ACUMULADO SUP-RAP-24/2009

Con el debido respeto a los Magistrados que integran la mayoría, emito voto particular, por no coincidir con el criterio que propone revocar la resolución emitida por la autoridad responsable, mediante la cual consideró que la propaganda hecha por el Partido Acción Nacional, es violatoria de la prohibición de utilizar programas sociales, para fines distintos al desarrollo social.

Al respecto, considero que la resolución impugnada, que concluye que el Partido Acción Nacional violó la prohibición de usar programas sociales, para fines distintos del Desarrollo Social, debe ser confirmada, sobre la base de los siguientes argumentos:

Considero que la conducta denunciada es infractora de la prohibición de usar los programas sociales, para fines distintos a los del desarrollo social. Se arriba a esa conclusión, mediante la interpretación sistemática y funcional de lo dispuesto en los artículos, 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 23, 24, 25, 38, párrafo 1, inciso a) y  342, párrafo 1, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; 15, 18, 22 y 28, de la Ley General de Desarrollo Social, relacionados con los artículos y 18, fracción V; 28, fracción I, 30, fracción I, 31, párrafo cinco, 39, fracciones XI y XII, del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2009.

La conclusión propuesta tiene sustento en lo siguiente:

Los artículos citados son del tenor siguiente:

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

Artículo 38

1. Son obligaciones de los partidos políticos nacionales:

a) Conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos;

Artículo 342

1. Constituyen infracciones de los partidos políticos al presente Código:

a) El incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables de este Código;

Ley General de Desarrollo Social

Artículo 28. La publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: "Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social".

Artículo 15. La Elaboración del Programa Nacional de Desarrollo Social estará a cargo del Ejecutivo Federal en los términos y condiciones de la Ley de Planeación.

Artículo 18. Los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son prioritarios y de interés público, por lo cual serán objeto de seguimiento y evaluación de acuerdo con esta Ley; y no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales, excepto en los casos y términos que establezca la Cámara de Diputados al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Artículo 22. En el Presupuesto Anual de Egresos de la Federación, se establecerán las partidas presupuestales específicas para los programas de desarrollo social y no podrán destinarse a fines distintos.

Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009

Artículo 18. Los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos, así como las dependencias y entidades podrán destinar recursos presupuestarios para actividades de comunicación social a través de la radio y la televisión, siempre y cuando hayan solicitado en primera instancia los tiempos que por ley otorgan al Estado las empresas de comunicación y éstos no estuvieran disponibles en los espacios específicos y en la vigencia solicitada.

Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y hasta la conclusión de la jornada comicial, sólo podrán realizarse erogaciones en materia de servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en caso de emergencia, las cuales se sujetarán a los mecanismos de supervisión de la Secretaría de Gobernación.

Asimismo, deberán observar lo dispuesto en los artículos 41, fracción III, Apartado C, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 2, numeral 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en cuanto a la limitación para difundir en los medios de comunicación social toda propaganda gubernamental durante el tiempo que comprendan las campañas electorales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial.

El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Gobernación, observando lo dispuesto en el párrafo segundo de este artículo, supervisará la administración y distribución de los tiempos fiscales cubiertos por las empresas de comunicación que operan mediante concesión federal. Dicha distribución se realizará en la proporción siguiente: 40 por ciento al Poder Ejecutivo Federal; 30 por ciento al Poder Legislativo, tiempos que se distribuirán en partes iguales a la Cámara de Diputados y a la Cámara de Senadores; 10 por ciento al Poder Judicial, y 20 por ciento a los entes autónomos.

La Secretaría de Gobernación conforme a lo previsto en el párrafo segundo de este artículo dará seguimiento a la utilización de los tiempos fiscales. Asimismo, estará facultada para reasignar estos tiempos cuando no hubieren sido utilizados con oportunidad o se encuentren subutilizados, de conformidad con las disposiciones generales que al efecto emita. Las reasignaciones se ajustarán a la proporción prevista en este artículo.

Con base en lo anterior, la Secretaría de Gobernación informará bimestralmente a la Cámara de Diputados sobre la utilización de los tiempos fiscales, así como sobre las reasignaciones que, en su caso, realice.

Los programas de comunicación social y las erogaciones que con base en estos programas realicen las dependencias y entidades deberán ser autorizados por la Secretaría de Gobernación en el ámbito de su competencia, de conformidad con las disposiciones generales que para tal efecto publique en el Diario Oficial de la Federación.

Todas las erogaciones que conforme a este artículo realicen las entidades deberán ser autorizadas de manera previa por el órgano de gobierno respectivo o su equivalente.

Durante el ejercicio fiscal no podrán realizarse ampliaciones, traspasos de recursos de otros capítulos o conceptos de gasto al concepto de gasto correspondiente a servicios de comunicación social y publicidad de los respectivos presupuestos ni podrán incrementarse dichos conceptos de gasto, salvo cuando se trate de mensajes para atender situaciones de carácter contingente o cuando se requiera para promover la venta de productos de las entidades para que éstas generen mayores ingresos. En ambos supuestos se requerirá, de manera previa, que las modificaciones correspondientes sean autorizadas por la Secretaría de Gobernación para ser incluidas en los programas de comunicación social y la autorización presupuestaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La Secretaría de Gobernación informará a la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía de la Cámara de Diputados y a la Secretaría de la Función Pública, dentro de los 10 días naturales siguientes a la fecha en la que se emita la autorización, sobre las razones que justifican la ampliación, traspaso o incremento de recursos, así como sobre su cuantía y modalidades de ejercicio.

El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación, remitirá a la Cámara de Diputados un informe que contenga la relación de todos los programas y campañas de comunicación social, desglosadas por dependencias y entidades, así como la programación de las erogaciones destinadas a sufragarlos. Asimismo, deberá contener la descripción de las fórmulas, modalidades y reglas para la asignación de tiempos oficiales. Dicho informe deberá presentarse una vez autorizados los programas de comunicación correspondientes.

Los programas y campañas de comunicación social se ejecutarán con arreglo a las siguientes bases:

I. Los tiempos oficiales sólo podrán destinarse a actividades de difusión, información o promoción de los programas y acciones de las dependencias o entidades, así como a las actividades análogas que prevean las disposiciones aplicables;

II. Las dependencias y entidades no podrán convenir el pago de créditos fiscales, ni de cualquier otra obligación de pago a favor de la dependencia o entidad, a través de la prestación de servicios de publicidad, impresiones, inserciones y demás actividades en materia de comunicación social. Los medios de difusión del sector público podrán convenir con los del sector privado la prestación recíproca de servicios de publicidad;

III. Las erogaciones realizadas en materia de comunicación social se acreditarán con órdenes de transmisión, en las que se especifique la tarifa convenida, concepto, descripción del mensaje, destinatarios, cobertura y las pautas de difusión en medios electrónicos.

Para medios impresos se acreditará con órdenes de inserción, en las cuales se deberá especificar la tarifa convenida, concepto, descripción del mensaje, destinatarios, la cobertura y circulación certificada del medio en cuestión;

IV. Las dependencias y entidades, previo a la contratación de servicios de producción, espacios en radio y televisión comerciales, deberán atender la información de los medios sobre cobertura geográfica, audiencias, programación y métodos para medición de audiencias, así como su capacidad técnica para la producción, postproducción y copiado. La Secretaría de Gobernación dará seguimiento a la inclusión de los medios públicos en los programas y campañas de comunicación social y publicidad de las dependencias y entidades, y

V. La publicidad que adquieran las dependencias y entidades para la difusión de los programas sujetos a reglas de operación deberá incluir, claramente visible y audible, la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa”. Sólo en los casos de los programas de desarrollo social y del Sistema de Protección Social en Salud, deberán incluirse, respectivamente, las leyendas establecidas en los artículos 28 de la Ley General de Desarrollo Social y 39 de este Decreto. Para lo anterior, deberán considerarse las características de cada medio.

Artículo 28. Los programas que deberán sujetarse a reglas de operación son aquéllos señalados en el Anexo 18 de este Decreto. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá incluir otros programas que, por razones de su impacto social, deban sujetarse a reglas de operación.

La Cámara de Diputados, a través de la comisión ordinaria que en razón de su competencia corresponda, podrá emitir opinión sobre las reglas de operación que el Ejecutivo Federal haya emitido conforme a lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a más tardar 30 días naturales posteriores a su publicación en el Diario Oficial de la Federación, con el objeto de que la aplicación de los recursos se realice con eficiencia, eficacia, economía, honradez y transparencia.

El Ejecutivo Federal, por conducto de la dependencia a cargo del programa sujeto a reglas de operación correspondiente, dará respuesta a la Cámara de Diputados en un plazo que no excederá de 30 días naturales posteriores a la recepción de la opinión respectiva.

Las dependencias y entidades que tengan a su cargo dichos programas deberán observar las siguientes disposiciones para fomentar la transparencia de los mismos:

I. La papelería y documentación oficial para los programas deberán incluir la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa”. En el caso del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y del Sistema de Protección Social en Salud, se observará lo dispuesto, respectivamente, en los artículos 31 y 39 de este Decreto.

Todo el gasto en comunicación social relacionado con la publicidad que se adquiera para estos programas por parte de las dependencias y entidades, así como aquél relacionado con los recursos presupuestarios federales que se transfieren a las entidades federativas, municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, que se aplique a través de anuncios en medios electrónicos, impresos, complementarios o de cualquier otra índole, deberá señalar que se realizan con los recursos federales aprobados en este presupuesto e incluir la leyenda señalada en el artículo 18, fracción V, de este Decreto;

II. Los programas que contengan padrones de beneficiarios deberán publicar los mismos conforme a lo previsto en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Los programas deberán identificar en sus padrones o listados de beneficiarios a las personas físicas, en lo posible, con la Clave Única de Registro de Población y, en el caso de personas morales, con la Clave de Registro Federal de Contribuyentes. La información que se genere será desagregada, en lo posible, por sexo, grupo de edad, región del país, entidad federativa, municipio o demarcación territorial del Distrito Federal. Las dependencias y entidades deberán enviar a la Cámara de Diputados, a más tardar el último día hábil de noviembre, la información, los criterios y/o las memorias de cálculo mediante los cuales se determinaron los beneficiarios;

III. Las dependencias y entidades que tengan a su cargo la ejecución de los programas del Consejo Nacional de Fomento Educativo, CONAFE; del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, INEA; de IMSS-Oportunidades; de Atención a Personas con Discapacidad, a cargo del DIF; de Atención a Familias y Población Vulnerable, a cargo del DIF; de Apoyo al Empleo, PAE; de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa, S.A. de C.V., de Abasto Rural, a cargo de Diconsa, S.A. de C.V.; y de Desarrollo Humano Oportunidades; deberán publicar en el Diario Oficial de la Federación durante el primer bimestre del ejercicio fiscal, el monto asignado y la distribución de la población objetivo de cada programa social por entidad federativa;

IV. La Secretaría de Desarrollo Social en el caso del Programa de Abasto Social de Leche, a cargo de Liconsa, S.A. de C.V., actualizará permanentemente los padrones y publicará en el Diario Oficial de la Federación, durante el primer bimestre del ejercicio fiscal, el número de beneficiarios por entidad federativa y municipio. Asimismo, se harán del conocimiento público los nombres de los proveedores de leche de Liconsa, S.A. de C.V., en términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental;

V. En el Sistema Integral de Calidad en Salud y el Programa Escuelas de Calidad, las secretarías de Salud y de Educación Pública darán prioridad a las localidades en donde opere actualmente el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades;

VI. En el caso de programas que no cuenten con padrón de beneficiarios deberán manejarse invariablemente mediante convocatoria abierta y, en ningún caso, se podrá etiquetar o predeterminar de manera específica recursos a determinadas personas físicas o morales u otorgarles preferencias o ventajas sobre el resto de la población objetivo;

VII. Poner a disposición del público en general un medio de contacto directo, en el cual se proporcione asesoría sobre el llenado de los formatos y sobre el cumplimiento de los requisitos y trámite que deben observarse para obtener los recursos o los beneficios de los programas, y

VIII. Las reglas de operación, los formatos, las solicitudes y demás requisitos que se establezcan para obtener los recursos o los beneficios de los programas; los indicadores de desempeño de los programas, y los medios de contacto de las unidades responsables de los mismos deberán estar disponibles en las páginas de Internet de las dependencias y entidades.

De igual manera, queda estrictamente prohibida la utilización de los programas de apoyo para promover o inducir la afiliación de la población objetivo a determinadas asociaciones o personas morales.

Artículo 30. Los programas de subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social se destinarán, en las entidades federativas, en los términos de las disposiciones aplicables, exclusivamente a la población en condiciones de pobreza y de marginación de acuerdo con los criterios oficiales dados a conocer por la Secretaría de Desarrollo Social, mediante acciones que promuevan la superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación; protección social y programas asistenciales; el desarrollo regional; la infraestructura social básica y el fomento del sector social de la economía; conforme lo establece el artículo 14 de la Ley General de Desarrollo Social, y tomando en consideración los criterios que propongan las entidades federativas. Los recursos de dichos programas se ejercerán conforme a las reglas de operación emitidas y las demás disposiciones aplicables.

Para estos fines, el Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social considera la siguiente estructura:

I. Los programas para el Desarrollo de Zonas Prioritarias; Hábitat; de Empleo Temporal; de Atención a Jornaleros Agrícolas; de Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras; de Rescate de Espacios Públicos; 70 y más; 3x1 para Migrantes; de Opciones Productivas; de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares, y

II. Los programas de Ahorro y Subsidio para la Vivienda, Tu Casa; Vivienda Rural; de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas, para Implementar y Ejecutar Programas de Prevención de la Violencia Contra las Mujeres; de Abasto Social de Leche, a cargo de Liconsa, S.A. de C.V.; Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa, S.A. de C.V.; de Abasto Rural a cargo de Diconsa, S.A. de C.V.; de Desarrollo Humano Oportunidades; de Coinversión Social y, del Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías, FONART.

Los recursos considerados en el Programa Hábitat, destinados a la conservación de las ciudades mexicanas declaradas Patrimonio Mundial por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, UNESCO, deberán aplicarse para cada una de dichas ciudades. Los recursos aportados por la Federación a este programa serán de hasta el 70 por ciento del monto de los proyectos, correspondiendo el 30 por ciento restante a la aportación de la entidad federativa, de los municipios y los sectores social y privado.

En los términos de los convenios de coordinación suscritos entre el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, y los gobiernos de las entidades federativas se impulsará el trabajo corresponsable en materia de superación de pobreza y marginación y se promoverá el desarrollo humano, familiar, comunitario y productivo.

Este instrumento promoverá que las acciones y recursos dirigidos a la población en situación de pobreza se efectúen en un marco de coordinación de esfuerzos, manteniendo en todo momento el respeto a los órdenes de gobierno, así como el fortalecimiento del respectivo Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal.

Derivado de este instrumento se suscribirán acuerdos y convenios específicos y anexos de ejecución en los que se establecerán: la distribución de los recursos de cada programa o región de acuerdo con sus condiciones de rezago, marginación y pobreza, indicando en lo posible la asignación correspondiente a cada municipio; las atribuciones y responsabilidades de la federación, las entidades federativas y municipios, y las asignaciones presupuestarias de los órdenes de gobierno en que concurran en sujeción a los programas concertados.

Los convenios a que se refiere este artículo, deberán ser publicados en el Diario Oficial de la Federación y en el correspondiente medio oficial de difusión de la entidad federativa que corresponda, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la fecha en que queden íntegramente suscritos.

A efecto de fortalecer la formulación, ejecución, e instrumentación de programas, acciones e inversiones en materia de desarrollo social, se promoverá la celebración de convenios, acuerdos o bases de coordinación interinstitucional entre las dependencias y entidades.

Con el propósito de fortalecer las estrategias para la atención a las Zonas de Atención Prioritaria, así como para el desarrollo integral de los municipios con los mayores rezagos en el país, Estrategia 100x100, las dependencias y entidades que participen en ellas identificarán las acciones que se desarrollen en este ámbito de acción e informarán a la Secretaría de Desarrollo Social, dentro de los 20 días naturales posteriores a cada trimestre, los avances físicos y presupuestarios en el ejercicio de dichas acciones, a nivel de localidad. En el caso de acciones desarrolladas en zonas rurales aisladas y de difícil acceso, dicha información podrá ser enviada en un plazo distinto al señalado anteriormente, previa opinión favorable de la Secretaría de Desarrollo Social.

Cuando las secretarías de Hacienda y Crédito Público, de la Función Pública o de Desarrollo Social, en el ámbito de sus respectivas competencias, detecten faltas de comprobación, desviaciones, incumplimiento a los convenios o acuerdos, o incumplimiento en la entrega oportuna de información relativa a avances y metas alcanzadas, la Secretaría de Desarrollo Social, después de escuchar la opinión del gobierno de las entidades federativas, podrá suspender la radicación de los recursos federales e inclusive solicitar su reintegro, sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones aplicables.

Para el control de los recursos que se asignen a las entidades federativas, la Secretaría de la Función Pública convendrá con los gobiernos respectivos, los programas o las actividades que permitan garantizar el cumplimiento de las disposiciones aplicables.

Los ejecutores de los programas deberán informar trimestralmente a las entidades federativas y a la Secretaría de Desarrollo Social los avances de ejecución físicos y financieros.

Artículo 31. Las reglas de operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades deberán considerar lo siguiente:

I. Los criterios para la inclusión de localidades en el medio rural y urbano. Las localidades seleccionadas deberán contar con acceso a servicios básicos de salud y educación que permitan operar en forma simultánea los tres componentes del programa.

Para la sustitución de las bajas naturales del padrón, se atenderá prioritariamente al criterio señalado en el párrafo anterior. Sólo podrán realizarse compensaciones a las bajas del padrón una vez que hayan sido identificadas las familias y localidades sujetas a incorporación. Asimismo, identificadas las localidades y familias que sustituyen las bajas naturales se podrán realizar sus compensaciones sin afectar el presupuesto regularizable del programa.

En el presente ejercicio fiscal, el programa mantendrá una cobertura de atención de al menos cinco millones de familias beneficiarias.

El padrón de beneficiarios y sus actualizaciones serán remitidos a las comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública, de Desarrollo Social y a la Auditoría Superior de la Federación. Esta información deberá identificar a los beneficiarios por municipio o demarcación territorial en el caso del Distrito Federal, la fecha de afiliación o baja y deberá publicarse en la página de Internet de la Secretaría de Desarrollo Social;

II. La metodología de puntajes para la identificación, inclusión y recertificación de las familias en el programa será única para todo el país, pudiendo diferenciar entre zonas rurales y urbanas. Esta metodología deberá considerar el levantamiento de cédulas individuales de información socioeconómica a las familias;

III. Los criterios para atender la demanda de incorporación de familias tanto en localidades aún no atendidas como en localidades ya atendidas a través de un proceso de densificación;

IV. Las condiciones y mecanismos para otorgar el incentivo para la conclusión de la educación media superior, denominado Jóvenes con Oportunidades;

V. El esquema de operación que incluya las condiciones de la prestación de los servicios de salud y educación básica y media superior para la población beneficiaria; la producción y distribución de los complementos alimenticios; los criterios para certificar la asistencia a estos servicios de cada uno de los miembros de la familia, los montos, mecanismos y medios para la entrega de los apoyos y su periodicidad. Las becas educativas; el apoyo monetario para alimentación; el apoyo para compensar el alza de alimentos y el apoyo monetario para el consumo de fuentes de energía, se otorgarán invariablemente en efectivo a la madre de familia o, en caso de ausencia o incapacidad por enfermedad, a la persona miembro de la familia encargada de la preparación de los alimentos y el cuidado de los niños;

VI. Los criterios para certificar la asistencia a las unidades de salud de los integrantes del hogar a las citas programadas, de acuerdo con su edad y riesgo de salud, y de la madre de familia y los jóvenes a las pláticas mensuales de educación para la salud, así como los correspondientes a la asistencia regular de los menores y jóvenes a los planteles educativos;

VII. La definición de responsabilidades de cada una de las dependencias involucradas en el programa para la certificación del cumplimiento de asistencia de las familias beneficiarias, tanto en el componente de salud como en el de educación y la entrega de los apoyos a nivel central y en las entidades federativas, así como para la ampliación y la elevación de la calidad de los servicios.

El cumplimiento de asistencia a unidades de salud y los planteles educativos, debidamente registrado, será indispensable para el otorgamiento de los respectivos apoyos. La entrega de éstos no podrá condicionarse al cumplimiento de otros requisitos o contraprestaciones, por lo que las reglas de operación deberán contemplar mecanismos para que se detecte y corrija la presencia de requerimientos adicionales;

VIII. Los criterios de recertificación para las familias y los criterios y mecanismos para la verificación permanente de las condiciones socioeconómicas de las familias beneficiarias, así como para atender el incremento demográfico en las localidades, y para la sustitución de bajas del padrón por incumplimiento de corresponsabilidades;

IX. Los criterios y mecanismos para la actualización permanente del padrón, así como los correspondientes a la seguridad en el manejo de información y de los listados de liquidación;

X. Los mecanismos de detección y resolución oportuna de problemas específicos que permitan fortalecer la operación del programa en sus diversos componentes: entrega y distribución de complementos, certificación de corresponsabilidad del componente educativo, depuración del padrón, entre otros;

XI. Los mecanismos para promover alternativas dentro del sistema financiero para la entrega de los apoyos con oportunidad;

XII. Los mecanismos para asegurar la complementariedad de acciones con otros programas; para aprovechar la información y el padrón del programa para focalizar otros subsidios complementarios y no duplicarlos, y para definir la transición de beneficiarios de otros programas federales que otorgan subsidios con el mismo objetivo de evitar duplicidad;

XIII. En su caso, las propuestas que, durante el año inmediato anterior, hubiesen sido presentadas y aprobadas por el Comité Técnico de la Coordinación Nacional del Programa con relación a la complementariedad de acciones a favor de las familias beneficiarias, y

XIV. Se podrán otorgar apoyos a los adultos mayores que formen parte de hogares beneficiarios, incluyendo las condiciones, los montos, procedimientos y la corresponsabilidad en salud adecuada a su condición.

Será responsabilidad de la Coordinación Nacional del Programa coordinar la operación de éste apegándose estrictamente a las reglas de operación del mismo, dar seguimiento y evaluar su ejecución. Corresponderá a cada una de las dependencias y entidades que participan en su operación el estricto apego a las reglas de operación, el seguimiento de cada uno de los componentes bajo su responsabilidad, así como la debida y oportuna resolución de problemas específicos que pudieran afectar la operación del programa. Además, corresponde a la Coordinación Nacional del Programa dar a conocer periódicamente a la población las variaciones en su padrón activo, así como los resultados de su evaluación, en los términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

Asimismo, deberá dar a conocer, en los términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la relación de localidades en las que opera el programa y el número de familias beneficiarias en cada una de ellas por entidad federativa, municipio y localidad; el calendario de entrega de apoyos por entidad federativa, municipio y localidad, posterior a la entrega de los mismos, y el ajuste semestral de los apoyos monetarios conforme el incremento observado en el semestre inmediato anterior en el subíndice de los precios de la canasta básica de consumo del Índice Nacional de Precios al Consumidor.

La Coordinación Nacional del Programa deberá incluir, tanto en el documento de identificación que presentan las beneficiarias para recibir los apoyos, como en las guías y materiales de difusión para las beneficiarias y las vocales de los comités de promoción comunitaria, la leyenda establecida en el artículo 28 de la Ley General de Desarrollo Social, y realizará acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la transparencia y evitar cualquier manipulación política del programa.

La Coordinación Nacional del Programa elaborará materiales de difusión para el personal operativo, con la siguiente leyenda: “El condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona de acuerdo con las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El Programa Oportunidades es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos”.

El presupuesto del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades se distribuye conforme a lo señalado en el Anexo 19 de este Decreto.

Los recursos del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades no podrán ser traspasados a otros programas. Podrán realizarse traspasos no regularizables en las asignaciones del programa entre las secretarías de Desarrollo Social, de Educación Pública y de Salud en los términos de las disposiciones aplicables. De lo anterior, se informará trimestralmente a la Cámara de Diputados.

El presupuesto para el componente de salud se ejercerá bimestralmente con base en una cuota igual por familia atendida, multiplicada por el padrón activo correspondiente, y entregado con dicha periodicidad a los proveedores de los servicios de salud, tanto de los servicios estatales de salud como del IMSS-Oportunidades y del IMSS-Régimen Ordinario.

El Comité Técnico de la Coordinación Nacional del Programa deberá reunirse al menos bimestralmente y será responsable de auxiliar al Coordinador Nacional y al Consejo de la Coordinación Nacional del Programa en las tareas que le sean encomendadas; aprobar el proyecto de reglas de operación del programa, así como de las modificaciones que le presente el Coordinador Nacional; llevar el seguimiento del programa conforme a los lineamientos que fije el Consejo; adoptar medidas que permitan una operación más eficiente y transparente; revisar el cumplimiento de las responsabilidades de cada una de las dependencias y entidades que participan en el programa; así como facilitar la coordinación con las dependencias y entidades participantes, para la operación de los diversos componentes del programa. Dicho Comité operará con base en el reglamento interno que al efecto emita el Consejo.

El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, normará la evaluación del programa, de conformidad con lo establecido en la Ley General de Desarrollo Social.

En los términos de las reglas de operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, en cada entidad federativa se establecerá un comité técnico conformado por las dependencias federales y estatales involucradas en la planeación, programación y operación del programa que promuevan una mejor ejecución del mismo, con estricto apego a dichas reglas de operación.

Se solicitará a los ayuntamientos que colaboren con el programa, con el apoyo logístico y de seguridad pública, rigiéndose por los principios de no partidismo, transparencia y honestidad.

La Coordinación Nacional del Programa notificará por escrito a la Secretaría de la Función Pública, previa sanción del Comité Técnico de la Coordinación Nacional del Programa, sobre problemas operativos que hayan persistido por más de 3 meses y que repercutan seriamente en la consecución de los objetivos del programa, para que se apliquen las medidas que correspondan.

Artículo 39. La operación del Sistema de Protección Social en Salud deberá sujetarse a lo siguiente:

I. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, difundirá antes del 15 de enero los criterios para la definición de la población sujeta a la afiliación en el medio rural y urbano, prioritariamente a madres embarazadas y niños recién nacidos, los cuales deberán ser públicos y objetivos;

II. El padrón de beneficiarios y sus actualizaciones serán remitidos por la Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, de conformidad con las disposiciones aplicables, a las comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública, de Salud, así como a la Auditoría Superior de la Federación. Esta información deberá identificar al número de beneficiarios por familia y entidad federativa, y su fecha de afiliación.

Dicha información deberá destacar las familias unipersonales por cada entidad federativa, y el porcentaje que éstas representan del total de las familias afiliadas;

III. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, emitirá, en su caso, modificaciones a los lineamientos operativos, antes del 30 de enero, que incluyan los criterios para el esquema de registro y comprobación de la aportación solidaria estatal a que hace referencia la Ley General de Salud;

IV. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, deberá dar a conocer semestralmente, en los términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la relación de localidades en las que opera el Sistema y el número de familias beneficiarias en cada una de ellas por entidad federativa, así como el monto de las cuotas familiares y las cuotas y aportaciones estatales y federales por entidad federativa;

V. Los recursos federales que se transfieren a las entidades federativas por concepto de cuota social y aportación solidaria federal, deberán ser ejercidos conforme a las siguientes disposiciones:

a) Por concepto de remuneraciones de personal directamente involucrado en la prestación de servicios de atención médica a los afiliados al Sistema, se podrá destinar hasta el 40 por ciento de los recursos transferibles;

b) Por concepto de adquisición de medicamentos, material de curación y otros insumos necesarios para la prestación de servicios a los afiliados al Sistema, hasta el 30 por ciento de los recursos transferidos;

c) Para acciones de promoción, prevención y detección oportuna que estén contenidas en el Catálogo Universal de Servicios de Salud, CAUSES, se destinarán no menos del 20 por ciento de los recursos transferidos;

d) Para poder destinar de los recursos transferibles hacia acciones de conservación y mantenimiento, deberán estar explícitamente relacionadas tanto las unidades médicas como los recursos necesarios para estas acciones en el anexo IV del Acuerdo de Coordinación que suscriba la Secretaría de Salud con las entidades federativas;

e) Los recursos federales transferibles hacia proyectos de inversión en infraestructura médica nueva deberán cumplir con los siguientes requisitos:

i. Los proyectos de obras a desarrollar deberán estar incluidos en el Plan Maestro de Infraestructura que emita la Secretaría de Salud;

ii. Los gastos de operación asociados al funcionamiento de la infraestructura nueva serán responsabilidad de las entidades federativas, con cargo a su presupuesto, y

iii. Deberá realizarse una adecuada planeación de los recursos para garantizar que los destinados a obras nuevas no presenten un impacto adverso en el financiamiento del resto de los rubros a los que debe ser destinado el gasto para garantizar las intervenciones y medicamentos asociados al Catálogo Universal de Servicios de Salud;

f) Para el otorgamiento de los servicios de salud, de las intervenciones contenidas en el Catálogo Universal de Servicios de Salud, de las Caravanas de la Salud, en localidades donde no existe infraestructura instalada de los Servicios Estatales de Salud, con la finalidad de incrementar la afiliación en dichas localidades y garantizar la prestación de servicios y el abasto de medicamentos a los afiliados al Sistema, y

g) Se podrá destinar hasta el 6 por ciento de los recursos transferidos para el gasto operativo y para el pago de personal administrativo de la unidad de protección social en salud correspondiente a cada entidad federativa, de conformidad con los lineamientos que emita la Comisión Nacional de Protección Social en Salud.

Las disposiciones señaladas anteriormente deberán formar parte del anexo IV del Acuerdo de Coordinación que suscriba la Secretaría de Salud con las entidades federativas para la instrumentación del Sistema de Protección Social en Salud en las entidades. Dichas disposiciones podrán ajustarse, siempre y cuando la entidad federativa demuestre ante la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, que las características estatales o perfil de salud de la población afiliada lo ameritan;

VI. Las entidades federativas deberán informar trimestralmente a la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, los siguientes aspectos de la compra de servicios a prestadores privados: nombre del prestador privado; el padecimiento del Catálogo Universal de Servicios de Salud que es atendido, y el costo unitario por cada intervención contratada. Esta información deberá ser publicada en las páginas de Internet de las Unidades de Protección Social en Salud en las entidades federativas, y de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud;

VII. Para efectos de la compra de medicamentos y equipamiento, las entidades federativas deberán informar semestralmente a la Comisión Nacional de Protección Social en Salud y publicar en la página de Internet de la Unidad de Protección Social en Salud de la entidad federativa: el nombre del proveedor, el evento de licitación y el costo unitario, particularmente de las claves de medicamentos adquiridos. Dicha información deberá ser publicada en la página de Internet de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud;

VIII. El ejercicio de los recursos federales que se transfieran a las entidades federativas por concepto de cuota social y aportación solidaria federal para la adquisición de medicamentos asociados al Catálogo Universal de Servicios de Salud, deberá sujetarse a los precios de referencia que determine la Secretaría de Salud. Dichos precios deberán estar orientados a reducir los costos unitarios de adquisición;

IX. Los indicadores de monitoreo y evaluación del Sistema de Protección Social en Salud deberán ser publicados en la página de Internet de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, así como en las de los gobiernos de las entidades federativas de forma trimestral. Dichos indicadores deberán ser construidos por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud con base en la información que ésta determine y que para tales efectos estarán obligados a aportar dichos gobiernos;

X. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, deberá levantar semestralmente una encuesta de satisfacción entre los usuarios del Sistema de Protección Social en Salud y sus resultados deberán ser publicados en su página de Internet;

XI. La Secretaría de Salud deberá incluir, tanto en el documento de identificación que presentan los beneficiarios para recibir los apoyos, establecido por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, como en las guías y materiales de difusión la leyenda: “El Seguro Popular es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”, y realizará acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la transparencia y evitar cualquier manipulación política de la afiliación o la prestación del servicio médico;

XII. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, elaborará modificaciones a los lineamientos de difusión, en su caso, e incluirá en los materiales de difusión para el personal operativo, la siguiente leyenda: “El condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona de acuerdo con las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El Seguro Popular es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos”…

Conforme a lo transcrito, considero lo siguiente:

El artículo 342, párrafo 1, inciso a), del Código Federal de instituciones y Procedimientos Electorales prevé, como infracción imputable a los partidos políticos, el incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38.

El artículo 38, párrafo 1, inciso a), por su parte, establece como obligación a cargo de los partidos políticos, entre otras, conducir sus actividades dentro de los cauces legales.  

Considero que la expresión dentro de los cauces legales prevista en el artículo transcrito no se limita a la normativa electoral, sino que implica a todo el Ordenamiento que forma el Sistema Jurídico Nacional Mexicano, de manera que la obligación citada, a cargo de los partidos políticos, debe entenderse como la sujeción de éstos, al conjunto total de normas que integran dicho sistema nacional.

Esto es así, porque los partidos políticos son personas jurídicas de interés público y, por ende, están sujetos al cumplimiento de los deberes que impone el ordenamiento jurídico a todas las personas, entendido el concepto personas, en un sentido amplio, incluyendo a las personas morales.

En efecto, en conformidad con lo dispuesto en el artículo  41, de la Constitución Federal, la ley determina las normas y requisitos para su registro legal y las formas específicas de su intervención en el procedimiento electoral; los fines de los partidos políticos deben ser acordes con los programas, principios e ideas que postulan. El propio artículo 41, párrafo 1, Base I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los partidos políticos el carácter de entidades de interés público y  establece el deber de sujetar su actuación al principio de legalidad, entre otros.   

Por otra parte, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 22, párrafo 4; 23 y 25, párrafo 1, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, los partidos políticos nacionales tienen personalidad jurídica, gozan de derechos y prerrogativas y quedan sujetos a las obligaciones que establecen la Constitución  y el mencionado Código; para el logro de sus fines establecidos en la Constitución, deben ajustar su conducta a las disposiciones establecidas en el citado Código Federal Electoral, para lo cual el Instituto Federal Electoral vigilará que sus actividades se desarrollen con apego a la ley.

Lo anterior se corrobora con lo dispuesto en el artículo 25, párrafo 1, inciso a), en el que se prevé que  la declaración de principios invariablemente contendrá la obligación de observar la Constitución y de respetar las leyes e instituciones que de ella emanen.

Sobre esa base, los partidos políticos están sujetos a las obligaciones que derivan, incluso, de normas distintas al Régimen Jurídico Electoral Mexicano, como es la Ley General de Desarrollo Social, la cual, conforme a su artículo 1, es un ordenamiento de orden público e interés social, de observancia general en todo el territorio nacional, la cual previene además, en su artículo 22, que las partidas presupuestales específicas para los programas de desarrollo social se establecerán en el Presupuesto Anual de Egresos de la Federación, con lo cual, esta última normativa adquiere especial importancia respecto de ese tipo de programas. 

Ahora bien, considero que en los artículos transcritos de la Ley General de Desarrollo Social, relacionados con el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal dos mil nueve, está prevista una prohibición dirigida a un sujeto universal, que incluye a los partidos políticos en su calidad de personas morales de interés público, que los constriñe a no hacer uso de los programas de contenido social, para fines distintos del desarrollo social, con independencia de cuáles sean esos fines distintos.

En efecto, en la normativa transcrita se advierte con especial insistencia, la exigencia de que en la propaganda que se refiera a programas de desarrollo social debe quedar claro, lo siguiente:

- son programas ajenos a los partidos políticos.

- está prohibido su uso para fines distintos al desarrollo social.

- está prohibido su uso para fines distintos a los establecidos en el programa.

- su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos.

- se debe evitar la manipulación política.

Esa reiteración de contenidos y de referencia a prohibición de usar los programas sociales para fines distintos al desarrollo social, a mantenerlos ajenos a los partidos políticos y a evitar la manipulación política, conduce a establecer, sin lugar a dudas,  que en principio, en tales disposiciones legales se encuentra prevista principalmente la obligación a cargo de las dependencias y entidades oficiales, de incluir en la publicidad que hagan, para la difusión de tales programas, las leyendas consistentes en: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.” y “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa” y similares.

Sin embargo, sería un contrasentido que las normas citadas obligaran a incluir en la propaganda respectiva, una leyenda dirigida a prohibir cierta conducta, y que tal prohibición no tuviera soporte en la propia norma. Es decir, no sería lógico que la prohibición sólo fuera una mención contenida en una leyenda obligatoria en la publicidad de que se trate y no constituyera un verdadero enunciado prohibitivo, contenido en la propia norma.

Esto se corrobora, con el contenido del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación citado, el cual en  su artículo 28, fracción VIII, párrafo 2,  contiene disposición expresa, que no se refiere a la obligación de incluir las leyendas señaladas, sino que establece claramente e independientemente de cualquier otra determinación,  la siguiente prohibición, textualmente:

Artículo 28.

…

VIII. Las reglas de operación, los formatos, las solicitudes y demás requisitos que se establezcan para obtener los recursos o los beneficios de los programas; los indicadores de desempeño de los programas, y los medios de contacto de las unidades responsables de los mismos deberán estar disponibles en las páginas de Internet de las dependencias y entidades.

De igual manera, queda estrictamente prohibida la utilización de los programas de apoyo para promover o inducir la afiliación de la población objetivo a determinadas asociaciones o personas morales.

De lo anterior se desprende además, que la prohibición va dirigida a todo sujeto que esté en aptitud de “usar” (en un sentido amplio) los programas de desarrollo social. Esto es así, si se atiende a la exposición de motivos, tanto de la Ley de Desarrollo Social, como a la esencia misma de los programas de desarrollo social.

En efecto, en la exposición de motivos de la citada ley, se destacó la iniciativa de ley emitida por la fracción parlamentaria del Partido de la Revolución Democrática en el año dos mil uno, en la que se hizo  énfasis en la necesidad de:

- garantizar el derecho al desarrollo social sustentable.

- suprimir la actuación clientelar, corporativa del estado.

- reducir la gestión pública centralizada y discrecional, de los programas sociales.

- incrementar recursos destinados a la salud, la alimentación, la educación y la vivienda.

- evitar medidas compensatorias, corporativas y paternalistas.

- crear un pacto nacional de largo alcance en el tiempo.

- cerrar espacios de discrecionalidad y de impunidad en la satisfacción de los derechos sociales.

- imprimir transparencia, eficacia y certidumbre tanto para los beneficiarios, como para las instituciones de los tres niveles de gobierno que operan los programas sociales.

- la evaluación obligatoria de los programas de desarrollo social.

Por su parte en la propia exposición de motivos, se destacó también, la iniciativa formulada el seis de diciembre de dos mil uno, por el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, en la que se hizo patente la necesidad de:

- propiciar nuevas condiciones democráticas para el desarrollo integral del país.

- redistribuir las funciones públicas, repartir equitativamente los servicios económicos de la sociedad y modernizar los instrumentos técnicos de productividad nacional.

- instaurar un desarrollo social basado en el respeto a la dignidad humana.

- desterrar prácticas paternalistas, que conciben la pobreza de un modo asistencialista.

- que la función subsidiaria del Estado se ejerza con oportunidad, eficiencia, equidad, participación y eficacia.

- establecer en el municipio la base empírica de planeación del desarrollo social.

- que la evaluación tenga como objetivo, más allá de la propaganda del poder, nutrir de experiencia, realismo e imparcialidad los nuevos ciclos de planeación.

Los motivos destacados, permiten establecer, que los ejes rectores de la Ley General de Desarrollo Social, tienen sustento en la auténtica aplicación de los diversos programas de contenido social, exclusivamente para la atención de los problemas y carencias a las que se enfrentan los estratos de población en Estado de desventaja, sin la intervención discrecional del poder ejecutivo en turno.       

Ello implica además, la separación tajante, absoluta, entre tales programas y cualquier otro ente, especialmente los partidos políticos, para evitar que una acción de justicia social dirigida a los estratos más desfavorecidos de la sociedad sea manipulada para fines diversos al desarrollo social. Por otra parte, del propio contenido, objeto y substancia de este tipo de programas se advierte también que ante todo, se trata de proteger la dignidad de las personas, pues es claro que quienes se encuentran en estado de necesidad no deben ser colocados en una situación, en la que tengan que sacrificar sus propias convicciones, entre otras, respecto de cuestiones políticas, con tal de acceder a beneficios que contribuyan a paliar su condición de precariedad, porque eso afectaría su dignidad.

En otras palabras, se trata de que los programas destinados al desarrollo social sean usados exclusivamente para sus fines y no para favorecer la imagen de alguna entidad, como pudiera ser algún partido político (especialmente algún partido político) o funcionario, ni para condicionar en manera alguna, la aplicación del programa y la entrega de los beneficios que comprende.

Por ende, si en el caso ha quedado acreditado que el Partido Acción Nacional hizo propaganda política, que se tradujo en el uso de programas sociales, para fines distintos al desarrollo social, lo cual se actualizó con la sola mención de tales programas, en su propaganda política,  con ello violó la prohibición contenida en las disposiciones transcritas, que constriñe a los partidos políticos, a abstenerse de usar programas sociales, para fines distintos al desarrollo social, con independencia del resultado que ese uso indebido provoque.

Al actuar ilícitamente, como lo hizo, el partido político denunciado incumplió su obligación de conducir sus actividades dentro de los cauces legales, prevista en los términos expuestos, en  el artículo 38, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En consecuencia, al haber incumplido con esa obligación, el Partido Acción Nacional incurrió en la infracción prevista en el artículo 342, párrafo 1, inciso a) del citado cuerpo normativo, que prevé que, constituyen infracciones de los partidos políticos, “a) El incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables de este código”. 

La actualización de la conducta infractora señalada, debe llevar a la imposición de alguna de las sanciones previstas en el artículo 354 del propio código comicial, al partido denunciado en el procedimiento sancionador de origen.

Se destaca además, que en la resolución impugnada, la autoridad responsable sostuvo:

Bajo estas premisas, podemos arribar válidamente a la conclusión de que la propaganda materia del presente procedimiento reúne los elementos necesarios para ser considerada como propaganda política, la cual es definida como el medio a través del cual los partidos políticos difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a una contienda electoral, lo que en la especie se encuentra permitido por la normatividad electoral.

…

En tal virtud, si bien la propaganda de mérito podría influir en el ánimo de la ciudadanía al resaltar algunas de las tareas del gobierno federal emanado de sus filas, lo cierto es que la misma no presiona, coacciona o condiciona a los electores a emitir su sufragio a favor de dicho partido, toda vez que no amenaza su integridad física, económica o social, ni les condiciona la prestación de un servicio público o beneficio social a cambio de su voto.

…

En el caso que nos ocupa, como ya se estableció, la naturaleza de la propaganda difundida por el Partido Acción Nacional es de carácter política,  toda vez que su finalidad es promocionar su imagen mediante la referencia a diversas acciones gubernamentales que a su juicio constituyen acciones responsables, a efecto de incrementar el número de sus partidarios o simpatizantes, por lo que no existe algún elemento del cual se pueda desprender que dicha publicidad haya sido emitida por algún órgano de gobierno con el objeto de influir en la contienda electoral.

…

En efecto, la publicidad difundida por el Partido Acción Nacional reviste el carácter de propaganda política, en virtud de que su objeto principal es promover su imagen aludiendo diversas acciones y programas implementados por el gobierno federal, con la finalidad  de difundir su ideología, programas y acciones. En este sentido, resulta atinente precisar que no obra en poder de esta autoridad algún elemento que permita desprender que dicha propaganda hubiese sido difundida por algún órgano o dependencia de los poderes públicos con el objeto de generar un impacto en la equidad que debe regir en toda contienda comicial, por lo que se propone declarar infundada la presente queja, respecto de los hechos sintetizados en el inciso B) del presente apartado.

Es decir, para la responsable se trata de propaganda política, sin que esa afirmación haya sido motivo de impugnación por alguna de las partes.

En adición a todo lo anterior, debe quedar claro que lo propuesto no constituye la creación de un tipo administrativo de infracción que no esté contemplado en el ordenamiento jurídico que se analiza. Por el contrario, en el desarrollo de las consideraciones expuestas, llego a la conclusión de que el Partido Acción Nacional incurrió en la infracción prevista expresamente en el artículo 342, párrafo 1, inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, consistente en el incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables del mencionado código; ello es así, en virtud de que, al actuar como lo hizo, incumplió la obligación prevista en el artículo  38, inciso a) del citado cuerpo normativo, consistente en conducir sus actividades dentro de los cauces legales, al haber violado prohibiciones contenidas en las disposiciones citadas de la Ley General de Desarrollo Social, en relación con el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, para el Ejercicio Fiscal dos mil nueve.

Sobre esa base, tampoco se puede sostener, que en el caso exista invasión a la competencia legislativa, al razonar como se hace en el proyecto que propuse, puesto que desarrollo una interpretación sistemática de la normativa Constitucional, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y de la ley y Decreto citados y se concluye que la prohibición a la conducta desplegada por el partido denunciado sí se encuentra en dicho sistema normativo.

Con independencia de lo anterior, no sería invasión a la competencia legislativa, la integración de alguna norma prohibitiva, a partir de la interpretación de las normas aplicables. Ello es así, porque es un Principio General del Derecho, previsto en el artículo 18 del Código Civil Federal, que el juez está obligado a dictar sentencia en los casos que resuelve, sin que pueda alegar obscuridad o insuficiencia de la Ley, aunque en el caso, insisto, no planteo integración alguna, como sería la analogía o mayoría de razón, sino la aplicación de una norma prohibitiva al caso concreto, por estimar que el Partido Acción Nacional incurrió en la infracción denunciada. 

Por otra parte, considero que no puede ser argumento justificativo de la conducta del Partido Acción Nacional, el que la propaganda desplegada sea parte de su plataforma electoral, porque con independencia de que esa afirmación sea o no exacta, ello no le autoriza a violar la prohibición de usar programas sociales, para fines distintos al desarrollo social.

Finalmente, en la argumentación que propongo, no se hace alusión al principio de equidad, porque como expliqué en las consideraciones transcritas, la violación se configura, por el solo uso de la denominación de los programas sociales oficiales, con independencia del resultado que pueda obtener el partido infractor.

Por las razones expuestas es que considero que procede confirmar la resolución impugnada.

MAGISTRADO

FLAVIO GALVÁN RIVERA

VOTO QUE EMITE EL MAGISTRADO MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA EN EL SUP-RAP-23/2009 y ACUMULADO

Disiento con el sentido de la ejecutoria que revoca la resolución CL/REV/16/001/2009 y su acumulada, dictada por el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en el Estado de Michoacám, en la que se determino modificar la resolución emitida por la Junta Distrital 08 en el sentido de determinar que los espectaculares del Partido Acción Nacional referentes al Seguro Popular y al Programa de Estancias Infantiles utilizan de manera indebida los nombres de estos programas sociales y, por ende, le impone una amonestación pública al Partido, por lo que formulo voto particular en los siguientes términos.

En la queja presentada por el Partido Revolucionario Institucional éste denuncio al Partido Acción Nacional por utilizar en su propaganda fijada en espectaculares el programa social del Seguro Popular y el de Estancias Infantiles. El Instituto Federal Electoral determino que en fecto el uso de estos programas fue indebido y le impuso al Partido denunciado una amonestación pública. En el proyecto de la mayoría se revoca la resolución al consisderar que el Partido denunciado no incurrió en violación alguna al valerse de programas sociales en su propaganda política.

Así, la litis en el presunto asunto consiste en determinar si el uso por parte de un partido político, el Partido Acción Nacional en el presente caso, de programas públicos sociales en su propaganda política, es legal o no lo es.

Previo a argumentar los motivos de mi disenso quiero precisar el marco normativo que regula la propaganda institucional y la propaganda política de los partidos políticos.

El párrafo I del artículo 41 de nuestra Constitución Política dispone:

       …

“Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.”

A su vez, el referido precepto, en su Apartado C dispone:

“Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.”

El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece respecto de los partidos políticos lo siguiente:

“Artículo 38

1. Son obligaciones de los partidos políticos nacionales:

a) Conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos;

Artículo 342

1.Constituyen infracciones de los partidos políticos al presente Código:

a) El incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables de este Código;

…”

Finalmente, el Reglamento de quejas y denuncias del Instituto Federal Electoral define, en su artículo 7, la propaganda política como el género de los medios a través de los cuales los partidos políticos difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social.

De las normas transcritas se advierte que la propaganda política de los partidos políticos tiene como finalidad difundir su ideología, programas y acciones. Incluso, tratándose de esta propaganda dentro de las campañas electorales, ésta debe tener como base los programas y acciones fijados en base a sus documentos básicos y a la plataforma electoral formulada para la elección correspondiente.

Por disposición constitucional, los partidos políticos tienen como fin el de promover la participación de los ciudadanos en los procesos electorales y hacer posible su acceso al ejercicio del poder público mediante su postulación a los cargos de elección popular.

Para lograr esta finalidad, los partidos postulan candidatos a los diversos cargos, en base a un programa de acciones acorde con la ideología de cada partido y su plataforma electoral. Es decir, el partido político debe apoyar al candidato para que éste pueda participar en la contienda y ganar. A su vez, el candidato se compromete a respetar la ideología y el programa de acción del partido que lo postula. Así, se establece entre ellos una relación de intercambio de recursos colectivos y recursos personales que se unen hacia el mismo fin, ganar una elección. Ahora bien, esta relación entre el partido y el candidato, sea éste afiliado o no al partido, tiene una vigencia limitada en el tiempo, es decir una vez electo el candidato, éste deviene un funcionario público, debiendo rendir cuentas a la sociedad y el partido sólo puede interferir en su función, en el ámbito privado, en caso de que no cumpla con los compromisos partidistas de campaña.

En el caso de un candidato electo, éste deja de ser un candidato de partido para convertirse en servidor público, aplicando políticas en beneficio de la comunidad, muchas de las cuales sólo pueden concretarse mediante la aprobación de las Cámaras del Congreso, es decir de los otras fuerzas políticas. Este es un principio fundamental que los partidos al ser independientes del gobierno, no deben beneficiarse en sus campañas de las políticas públicas adoptadas en ley y, que en todo caso, sólo los servidores públicos podrían publicitar pues los programas educativos y de salud son de todos los mexicanos.

La elaboración y la aplicación de las políticas públicas es un proceso complejo que si bien puede tener su origen en promesas de campaña, en la mayoría de los casos provienen de situaciones coyunturales y de negociaciones con los diversos sectores sociales y con las fuerzas políticas, incluida aquella de la que emana el funcionario público encargado de dichas políticas.

Así, las acciones de gobierno no son más que la consecuencia de políticas públicas llevadas a cabo por dos órganos del Estado, el Poder Ejecutivo y, en su caso, el Legislativo.

Por ello, una vez que el gobierno decide y determina las políticas públicas, éstas pierden su etiqueta “partidista” y se convierten en acciones del Estado, en razón de que en su configuración e implementación participan otras organizaciones del Estado: el congreso y la administración pública.

Una acción que se inscribe en una política pública, es decidida u ordenada por el gobierno, de la extracción partidista que sea; así el impulso de una política pública puede tener tintes partidistas, pero una vez instrumentada, la política deja de ser del partido. Ello es aún más patente cuando la aplicación de esa política requiere de la aprobación de las Cámaras del Congreso, porque se convierte todavía más en una acción colectiva, y al ser de todos no puede ser de nadie.

Cuando el artículo 134 y el 41 Constitucionales prohiben que los servidores públicos o los órganos de gobierno publiciten sus programas en tiempos de campaña electoral, la prohibición se extiende igualmente a los partidos políticos pues corresponde a ellos llevar a cabo las campañas políticas.

Así, las acciones de gobiernos son acciones del Estado, que por su carácter, salen del ámbito semi-privado de los partidos políticos, para pertenecer únicamente al espacio público. El gobierno debe ser siempre el gobierno del Estado. El fin último que persigue toda democracia es el de lograr un gobierno neutral, que si bien tiene una ideología propia, su actuar y, por ende, sus acciones son de todos, es decir alcanzar el fin de la partidocracia del Estado.

En este marco teórico cabe preguntarse entonces si es válido y legal que el partido político que postuló al ciudadano que dirige al Gobierno haga suyas las acciones del gobierno del Estado y promocione su imagen ante el ciudadano y el electorado a partir de dichas acciones, como si éstas y sus beneficios fuesen de su exclusiva  propiedad, sobre todo cuando dichos programas ya han sido aprobados por los demás partidos políticos?

En mi opinión, la respuesta es no. Un partido político, aunque represente en un momento dado a la mayoría de los electores y que el gobierno haya sido su candidato, no puede apropiarse de las políticas públicas y de las acciones del gobierno y presentarlas como propias, y menos fundar en ellas su propaganda política.

Estimar lo contrario, implicaría que todos los partidos políticos representados en el Congreso y que votaron a favor de determinadas políticas públicas, las hagan suyas en sus campañas políticas, lo que en obvio de razones tendría como consecuencia desnaturalizar el debate político. Además, éste en periodo electoral tiene por definición que basarse en propuestas y programas a futuro, no en actos consumados y del dominio público.

Esta Sala Superior ha sostenido en múltiples ocasiones que, en aras de respetar los principios constitucionales rectores de los procesos electorales, los funcionarios públicos deben respetar el principio de imparcialidad y no intervenir en estos procesos. Por ello, con base en los principios de reciprocidad y de proporcionalidad los partidos políticos que postularon a los candidatos electos no deben interferir y menos sacar ventaja de   las acciones del gobierno.

Por ello, es necesario definir la frontera entre la propaganda política de un partido político y la propaganda de las instituciones públicas respecto de las acciones de gobierno. Para ello, la primer pregunta consiste en definir la separación entre los actos de los funcionarios electos a un cargo de elección popular previa postulación de un partido político y el partido que los postulo. Si bien la percepción que tiene la ciudadanía del desempeño de un servidor público así como la actuación de un gobierno plenamente identificado con un partido político, y más aún en un sistema de partidos como el nuestro, constituye parte del acervo de los partidos políticos, no por ello puede realizar propaganda política que presente acciones de gobierno como actos de su propiedad.

Contrariamente a lo afirmado por la mayoría en la presente ejecutoria, no compete al partido político promocionar los logros del gobierno, éste tiene a su acceso todos los medios de comunicación para hacerlo, en tiempos de procesos electorales y sobre todo fuera de ellos. Tan es así, que toda la ciudadania sabe, po ejemplo, que el programa del Seguro Popular fue propuesto desde el año 2001 por el entonces Presidente Vicente Fox, y aprobado, en su momento, por las dos Cámaras del Congreso. Por lo tanto, el programa por sí mismo no rquiere de propaganda partidista para ser ubicado por los ciudadanos.  Es por lo tanto, un programa que no requiere del apoyo de un partido político, dentro de un proceso electoral, puesto que ya está en la ley.

Los partidos polítidos tienen la obligación de informar a los ciudadanos de su ideología, su programa y su plataforma, de manera a que estos tengan conocimiento de vlas diversas opciones políticos que tienen y tomen una decisión fundada. Pero, ni la Constitución, ni el Código Electoral incluyen en la propaganda política de los partidos a las acciones del gobierno, simplemente porque éstas no les competen.

Como ya lo señalé las políticas públicas y las acciones del gobierno que emanana de ellas son un producto colectivo del Poder Ejecutivo, de la administración pública y, en su caso, de las Cámaras del Congreso, por lo que ya no pertenecen sólo al titular de un Poder, sino a un conjunto de órganos que mediante consenso hicieron posible la aplicación de dichas políticas.

En efecto, el hecho de que una determinada política pública haya generado ciertos resultados, supóngase que benéficos o encomiables, no puede dar lugar a que una determinada organización propague como propio un éxito que, finalmente, correspondió a la mayoría de los partidos políticos y representantes populares.

Uno de los argumentos definidos en la sentencia de la mayoría establece que ante la posibilidad de que algún partido opositor al mayoritario critique a éste por las políticas del gobierno, le da el derecho de promover ante la ciudadanía las acciones benéficas del gobierno. No comparto este criterio. Considero que en este supuesto, dicho partido podrá replicar las críticas que le enderecen los partidos de oposición, e incluso, los entes públicos, en su caso, igualmente podrán replicar, institucionalmente, las afirmaciones de los partidos de oposición.

Estimar que cualquier partido político pueda hacer su propaganda política con base en las acciones de gobierno implica una evasión a las prohibiciones legales. En efecto, el Presupuesto de Egresos de la Federación establece como regla que en la publicidad de las dependencias en la difusión de sus programas deberán precisar que el programa es público y ajeno a cualquier partido político. Dicha regla es reiterada por la Ley de Desarrollo Social, en su artículo 39, que dispone “El seguro popular es público ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines  distintos al desarrollo social”. Estas normas establecen principios de sentido común.

No obstante, las autoridades electorales no podemos autorizar sanciones con base en este fundamento, pues el sujeto obligado por estas leyes son los servidores públicos y no los partidos políticos.

A su vez, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece en su artículo 228 la prohibición de que durante las campañas electorales se de la difusión de informes de gobierno con fines electorales.

Esta prohibición responde ante todo a la inquietud del legislador de que el principio de equidad en la contienda electoral sea respetado por parte de los órganos del Estado. Por lo tanto, si la difusión de los programas sociales con fines electorales está prohibida, a contrario sensu también lo está que los partidos políticos se valgan de dichos programas en su propaganda política.

En la realidad cotidiana de permitir que los partidos políticos usen las acciones del gobierno como propias para fines de propaganda y electorales, equivaldría a tener simultáneamente la difusión en los medios de comunicación social por parte de la administración pública de sus programas sociales y la propaganda política de un partido político promoviendo los mismos programas. Es decir, se vulneraría el principio de equidad en el acceso a los tiempos de propaganda político-electoral, ya que dicho partido se vería también beneficiado por la difusión del gobierno.

He sostenido en otros votos, que en diversos países como México, los órganos electorales y, por ende, los partidos políticos son considerados órganos constitucionales autónomos u órganos extrapoder, a la par de los poderes tradicionales. Nuestra Constitución Política define a los partidos políticos como entidades de interés público, libres de cualquier interferencia bien gubernamental o social.

Este poder electoral lo constituyen los mismos ciudadanos organizados individualmente, en partidos políticos, siendo éstos elementos indisolubles de la democracia representativa. Pero como todo poder, nadie duda que los partidos políticos con un poder político que, en ocasiones, concentra competencias constitucionales que podrían considerarse superiores a los órganos del Estado, deben estar sujetos a las mismas garantías constitucionales de cualquier institución pública, empezando por la división de poderes.

Esta Sala Superior debe garantizar la vigencia de todos los  principios constitucionales, y con el mismo énfasis velar en que se respete la distancia que debe existir entre el gobierno del Estado y el partido político mayoritario en aras de garantizar la plena equidad en la contienda político-electoral. Así mismo, debe velar por prevenir posibles fraudes a la ley amparados en el principio de la libertad de expresión que rige el debate político.

Por todo lo anterior, disiento del criterio y del sentido de la ejecutoria de la mayoría, al estimar que los agravios del partido actor son fundados, en base a lo dispuesto por los artículos 41 Constitucional y 38 y 342 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que interpretados de manera sistemática y funcional, dan lugar a una responsabilidad del partido denunciado por el uso indebido de los programas sociales del gobierno.

Los anteriores razonamientos motivan mi disenso con las consideraciones que sustentan la ejecutoria mayoritaria, por lo que esta Sala debiera haber confirmado la resolución  impugnada en el presente juicio.

MAGISTRADO

MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA